浅析我国土地污染防治的立法问题
2016-07-25 17:07 [环境论文] 来源于：互联网 作者：互联网
导读：摘要：目前所有环境污染公害中,土壤污染问题越来越引起公众关注。本文在分析我国防治土壤污染现状,借鉴国外相对成熟的对于土壤污染防治法律制度构建的经验基础上,对我国土壤污染的法律制度的构建提出了应以法律为表现形式,全面调整土壤污染防治活动中所形成
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摘要：目前所有环境污染公害中,土壤污染问题越来越引起公众关注。本文在分析我国防治土壤污染现状,借鉴国外相对成熟的对于土壤污染防治法律制度构建的经验基础上,对我国土壤污染的法律制度的构建提出了应以“法律”为表现形式,全面调整土壤污染防治活动中所形成的主要社会关系。
关键词土壤污染 生态环境 污染防治
中图分类号:D922.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-355-02
最近增城市新塘镇西洲村大王岗工业垃圾池塌方,导致7200立方米的泥水混合物冲落山下。根据广东省生态环境与土壤研究所现场采样分析结果:该填埋池中重金属铜的最高含量超过国家农田土壤环境质量标准值近20倍,而汞、锌、镉、铬、镍等重金属元素含量也数倍于国家标准。专家称目前尚没有完全行之有效的办法处理掉这些污泥。此次事件经媒体报道再次引发大家对土壤污染问题的热议。
我国人多地少,土壤资源非常宝贵,随着我国经济体制改革的不断深入,土壤普遍受到严重污染,引起了一系列问题,极大地危害着生态环境和人类健康。如何保护土壤,防治土地污染,建立良性循环的和谐生态系统,实现经济、环境、社会效益的和谐统一,已成为当前亟待解决的重要问题。我国现有立法仅着重对土地的开发与利用进行限制,而少有对环境资源开发和利用过程中所产生的副作用的规制,不能满足土壤污染控制的需要,急需进一步研究修订和完善。
一、土壤污染的概念
人类活动产生的污染物进入土壤并积累到一定程度,引起土壤质量恶化的现象。土壤被污染的程度主要决定于进入土壤的污染物的数量、强度和土壤自身的净化能力大小,当进入量超过净化力,就将导致土壤污染。土壤正常功能遭到破坏,影响正常生产生活,危害农产品,影响人体健康。
二、我国建立制定《土壤污染防治法》的必要性
我国土壤污染形势严峻,立法必要性主要体现在以下几个方面:
第一,我国土壤污染形势严峻,需要通过立法予以遏制。我国现行立法中已经有一些关于土壤污染防治的法律规定,但这些零星的规定具有分散且不系统、缺乏针对性、可操作性不强以及明显的滞后性等特点,不能满足土壤污染防治的实际需要。
第二,根据中科院生态所的孙铁珩院士的研究,我国受镉、砷、铬、铅等重金属污染的耕地面积近2000万公顷,约占耕地总面积的1/5;其中工业“三废”污染耕地1000万公顷,污水灌溉的农田面积达330多万公顷。全国每年因重金属污染而减产粮食1000多万吨。另外,受重金属污染的粮食每年也多达1200万吨,合计经济损失至少200亿元人民币。除耕地之外,我国工矿区、城市也存在土壤污染问题。由农药和有机物污染、放射性污染、病原菌污染等其他类型的土壤污染所导致的经济损失目前尚难估计。
第三,我国土壤污染状况已经严重影响到耕地质量,影响到食品安全,影响到人的身体健康。另外,被污染的土壤向环境输出的物质和能量,又可引起大气、水的污染和生物多样性破坏。加剧整体环境的污染,进而威胁国家的生态安全。土壤污染的这种客观形势迫使我们现时不得不采取立法的办法予以应对。
三、国外相对成熟的对于土壤污染防治法律制度
我国没有专门的《土壤污染防治法》,现行关于防治土壤污染的法律法规缺乏系统性和可操作性,不能满足防治土壤污染的需要。通过借鉴国外相对成熟的对于土壤污染防治法律制度构建的经验,对我国土壤污染的法律制度的构建提出可行性建议。
(一)美国
早在1935年4月,美国就通过了《土壤保护法》。1976年,美国国会出台了一部全面控制固体废物对土地污染的法律《固体废物处置法》又称《资源保护和回收法》。1984年,美国又出台了《综合环境反应、补偿和责任法》(CERCLA),规范了对包括土地、厂房、设施等在内不动产的污染者、所有者和使用者以追溯既往的方式,规定了法律上的连带严格无限责任,又称‘超级基金法”(Super-fundAct)〔3〕。此外美国的《清洁水法》、《有毒物质控制法》等法规也涉及土壤保护,形成了较为完备的土壤保护和污染土壤的治理法规体系。
(二)日本
日本在1970年就颁布了有关防止农用地土壤污染的法律――农用地土壤污染防止法律》并根据此法将镉、铜、砷3个项日指定为特定有害物质。1986年环境厅制定《市街地土壤污染暂定对策方针》,将土壤污染防止的范围从农村扩大到城市。1991年发布了《土壤环境标准》,将土壤的监测项目扩大,1994年又对该标准进行了修订,追加三氯乙烯等15监测指标。2001年又修订《土壤污染环境标准》再追加氟和硼2项监测指标。由此建立起了一整套土壤污染对策法律体系。
四、关于制定《中华人民共和国土壤污染防治法》的可行性
笔者认为,制定《中华人民共和国土壤污染防治法》的立法条件是相对成熟的。它具体体现在以下五个方面:
(一)我国已有多年土壤污染防治工作的宝贵实践
我国虽然至今还没有一部土壤污染防治法,但并不等于我国没有土壤污染防治的实践。据初步调查,我国早就开始了土壤污染防治的实践,且有多年的历史。这个实践,就是制定《中华人民共和国土壤污染防治法》的极好基础。在多年的土壤污染防治实践中,我国相继出台了一些有关土壤污染防治的政策、办法或措施,同时也积累了一些经验。
(二)我国在土壤污染防治立法方面已经积累了一定的经验
根据我们的研究,我国在土壤污染防治立法方面并非绝对空白,而是已经有了不少相关的规定,只是这些规定比较零散、不系统,缺乏较强的针对性,比较原则,不易操作而已。尽管如此,立法者在相关立法中作出的关于土壤污染防治的规定,也是经过了大量的调查研究和分析论证工作的,是立法者对土壤污染防治实践活动中人的行为的不断总结和概括。虽然这些规定并非专门或直接针对土壤污染防治而制定,但它们毕竟是涉及土壤污染防治的。这一点对现在制定《中华人民共和国土壤污染防治法》来说非常重要。
近些年来,相对于国家层面而言,我国土壤污染防治方面的地方立法十分活跃。当前地方政府积极立法且立法形式多样,涉及面广,不乏亮点,甚至出现了许多土壤污染防治法律制度的雏形。这些都可以作为国家层面土壤污染防治立法的有益借鉴。例如《杭州市人民政府办公厅转发的农业局等(2002―2006年杭州市中低产田改造建设实施意见)的通知》中提到了“土壤障碍因子”的概念,尽管该文件中没有“土壤障碍因子”的确切定义,且该概念是否科学也尚存疑问,但它为我们的土壤污染防治立法工作提供了一种思路。又如,《浙江省固体废物污染环境防治条例》规定了对污染土壤实行环境风险评估和修复的制度,并对土壤环境风险评估和土壤修复的范围、实施程序、责任人及责任方式等均作了明确的规定。
(三)有可资参考或借鉴的外国土壤污染防治法律、法规
国外的土壤污染防治立法始于20世纪70年代,90年代以后,进入活跃期。目前美国、英国、加拿大、德国、日本、韩国均已制定和颁布了土壤污染防治方面的专门性法律或法规。经过数十年的积累,域外关于土壤污染防治的立法不断成熟和完善。这些立法和修改的经验都可以作为我国土壤污染防治立法的重要参考。
(四)国家对土壤污染防治立法工作的重视
我国自第八届全国人民代表大会第二次会议起,就不断有代表提出保护农村环境的议案。全国人大环资委从1994年起开始关注土壤污染防治的立法问题。鉴于我国土壤污染的严峻形势,根据全国人大代表的多次提议,全国人大环资委在研究本届人大环境与资源立法规划时提出了抓紧制定《土壤污染防治法》的建议。2005年12月发布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发<2005>39号)也明确提出:“要抓紧拟订有关土壤污染……等方面的法律法规草案。”2005年11月国家环保局制定的《“十一五”全国环境保护法规建设规划》更是明确将《土壤污染防治法》纳入了“十一五”的立法规划之中。
(五)我国已经开始的全国土壤污染状况调查为《中华人民共和国土壤污染防治法》的制定创造了良好的条件
为了切实掌握目前我国土壤质量状况,1999年中央财政通过国土资源大调查专项资金安排专门经费用于我国土壤质量状况的调查工作。1999―2005年中央财政累计安排了专项资金2.3亿元,并取得阶段性成果。2005年初,中央财政专门设立了全国土壤现状调查及污染防治专项资金,2005年先期安排启动资金2000万元。2006年更是加大投入力度,安排专项资金1.3亿元。2006年7月,国家环保局和国土资源部联合启动10亿元资金开展全国土壤污染状况调查。随着全国土壤污染状况调查的深入开展,有关土壤污染状况的调查报告陆续公布,这将为土壤污染防治立法提供不可多得的科学依据。
五、关于制定《中华人民共和国土壤污染防治法》的思考
制定《中华人民共和国土壤污染防治法》的基本思路是与对该法的基本定位密切相关的一个问题。笔者的基本思路如下:
第一,该法应以科学发展观为指导,以防治土壤污染、保障土壤安全为直接目的;以保护人体健康、保障土壤资源的可持续利用为基本目;以追求人与土壤的和谐为最终目标;以土壤生态综合管理为基本理念,以土壤污染的预防和整治相结合为基本出发点;以规范受污染土壤的整治或修复为侧重点,以国内现行土壤污染防治法律规范为基础;以国际社会、国外以及我国台湾地区有关土壤污染防治立法为参考或借鉴,制定一部专门的土壤污染防治法。
第二,这部法律应当是对我国多年来在土壤污染防治活动中所采取的政策、措施、办法和其他管理经验或教训的一次集中总结。其中,被实践证明成功的政策、措施、办法及有效的管理经验,将通过制定本法而上升为法律规范,用法律的形式将其固定下来,成为人们在土壤污染防治活动领域里的行为准则。
第三,在基本内容方面,这部法律主要应由两部分内容构成:一是土壤污染的预防;二是已受污染土壤的整治或修复。在内容上应以后者为主。
（编辑：韩语） |
浅析我国农业土壤污染