我国大气污染防治立法现状及对策

　　摘 要 2013年初，大范围雾霾重袭我国，中东部地区空气污染指数频频破表，PM2.5开始进入我国群众的视野，成为大家密切关注的焦点；截止2014年5月，我国的雾霾天气不仅没有好转，反而愈演愈烈，并且持续到我国西南部，中国的土地笼罩在一层又一层的深霾之中，种种现象表明：我国大气污染形势已非常严峻。令人遗憾的是，我国目前大气污染防治法律体系虽有发展，但尚不健全，这给我国大气污染防治工作带来了不少阻碍，我们应当学习和借鉴国外大气污染防治立法的先进经验，构建适宜于可持续发展战略的大气污染防治法律体系。 

　　关键词 大气污染 立法 执法 

　　作者简介：罗尔男，中共四川省委党校法学教研部，行政法、诉讼法专业。 

　　中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）09-257-04 

　　随着经济的发展，中国的大气环境越来越不容乐观，尽管我国大气污染防治层面的法律体系早已建立，但是由于该法律体系本身的缺陷以及执法不严等原因，我国大气污染情况并未得到改善，反而愈演愈烈。要想解决大气污染问题，就必须采取合理有效的措施，而诸措施中大气污染防治法律制度尤为重要。 

　　一、大气污染的定义及我国大气污染的现状分析 

　　（一）大气污染的定义 

　　要分析我国目前大气污染防治的法律体系，我们不得不先厘清大气污染的定义。根据国际标准化组织（ISO）的定义，大气污染是指由于人类活动或自然过程引起某些物质进入大气中，呈现出足够的浓度，达到足够的时间，并因此危害了人体的舒适、健康、福利或环境的现象。 

　　我们知道，大气是由多种物体组成的混合物，各组成物的比例是相对稳定的，而某些物质进入大气会改变大气的组成，持续一定的时间就会对大气环境造成破坏，这种物质我们将其称为污染物。根据我国即将于2016年1月1日起在全国范围内实施的最新《环境空气质量标准》可以看出，我国的大气污染物主要是：二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳、臭氧、PM2.5、PM10、氮氧化物、铅等。 

　　（二）我国大气污染的现状 

　　从我国环保部官方网站实时发布的各城市空气质量指数（AQI）可以看出，我国大气污染的程度已非常严重，据统计，2013年采用新空气质量标准的74个城市中，只有3个城市达到了空气质量二级标准（即达标） ；其他尚未开始实施新空气质量标准的城市污染程度也令人堪忧。 

　　2014年开年以来，各地空气污染指数频频被刷新，我们度过了一个最为“昏暗”的春天。2014年1月16日，北京发布了今年首个重污染蓝色预警；2014年2月23日，环保部通报，我国有100多万平方公里的国土面积遭遇灰霾污染，北京、河北等地为重度污染；2014年3月，山东省气象台发布霾黄色预警，120多个高速收费站关闭；广州大部分地区遭遇雾霾袭击；2014年5月，北京在立夏日出现高温雾霾天气，全市35个监测站空气质量无一低于5级重度污染；成都气象台发布霾黄色预警，环境监测中心数据显示，成都市大部分地区持续重度污染……我们赖以生存的空气正在遭遇史无前例的破坏。防治大气污染迫在眉睫！ 

　　其实，我国大气污染严重并不是最近两年才出现的，但是污染程度却愈加严峻，不得不引起我们的深思。目前我国大气污染源主要是：自然污染源、生活污染源、工业污染源、农业污染源、交通污染源等。我们可以上述污染源中窥探大气污染日益加剧的原因主要包括：环境保护意识淡薄；能源利用不合理，浪费严重；技术落后，不管是能源可持续性利用的技术还是污染治理技术都很落后；汽车尾气排放超标；大气污染防治的法律体系不健全，执法不严。而在上述诸多原因中，法律体系不健全和执法不严是最为重要的原因。 

　　二、我国大气污染防治的法律体系及存在的问题 

　　（一）我国目前大气污染防治的法律主要由以下几部分构成 

　　1.以《宪法》为根基。作为国家的根本大法，《宪法》第二十六条明确规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”这为我国防治大气污染的立法奠定了基础。 

　　2.以《环境保护法》《大气污染防治法》等法律为框架。我国的大气污染防治法律体系是建立在《环境保护法》《大气污染防治法》等法律之上的，上述法律从政府部门对大气环境保护的监督管理职责、对企业的排污许可管理、针对各不同污染源的防治措施、企事业单位污染大气环境应承担的法律责任等多方面建立了大气污染防治的法律框架。 

　　3.以《民法通则》《侵权责任法》《刑法》等法律为补充。《环境保护法》《大气污染防治法》等法律规定了企事业单位或个人污染大气环境时应当承担的法律责任（主要是行政责任），但并不完善，因此通过《民法通则》《侵权责任法》《刑法》等法律补充规定了污染大气环境的行为人应承担的民事责任和刑事责任。 

　　4.以《大气污染防治行动计划》《环境空气质量标准》等规范性文件为指引。为了保护大气环境，防治大气污染，我国国务院及环保部门陆续出台了《环境空气质量监测规范》《大气污染防治行动计划》《环境空气质量标准》《大气污染防治先进技术汇编》等规范性文件，主要从空气监测、防治措施、防治技术等层面为大气污染防治提供指引。 

　　5.以各地大气污染防治规范性文件为依托。大气污染防治需要靠各地政府的支持和各地企事业单位及个人的配合，随着大气污染的日益加剧，各地方政府纷纷出台或正在酝酿出台大气污染防治的地方性法规或规范性文件，比如北京、陕西、乌鲁木齐、济南、南京等省市出台了《大气污染防治条例》；石家庄、珠海、成都等市出台了《大气污染防治管理规定》；包括北京、河北、重庆、四川等在内的31个省及直辖市与环保部签订了《大气污染防治目标责任书》……以上规范性文件成为各地政府防治大气污染的依托。 

　　（二）我国现存的大气污染防治法律体系存在以下问题： 

　　1.大气环境质量标准和大气污染物排放标准更新不及时。我国现行的《大气污染防治法》修订于2000年；我国制定的《环境空气质量标准》从1982年开始实施，在长达30多年的时间里，该标准仅仅修订了3次，而由于我国不同地区的空气污染特征、经济发展水平和环境管理要求差异较大，新增指标监测需要开展仪器设备安装、数据质量控制、专业人员培训等一系列准备工作等原因，现行标准（即GB 3095―2012）要分步实施，2016年1月1日才在全国范围内开始实施；我国现行的大气污染物排放标准制定于1996年，更从未进行修订。 　　2.我国目前全国统一的空气污染应急预案机制并不健全。国务院于2013年发布的《大气污染防治行动计划》提出要建立区域协作机制及制定应急预案，我国今年修订的《环境保护法》第二十条也规定建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，但是上述两个文件都只是提出了纲领性的要求，并没有可供执行的具体措施。 

　　3.企业对大气造成污染的违法成本太低。我国现行的法律体系对企业的违法行为处罚力度不够。我国现行法律体系中规定了企业违法行为及造成污染事故的行为应承担的法律责任，包括行政处罚、民事赔偿责任及刑事处罚。但是相对于造成的损失而言，行为人要承担的违法成本明显过低，比如行政罚款金额低、刑事责任（最高刑为七年）过低等。现行的法律法规对污染单位及责任人违法行为的处罚力度太低，造成了责任人承担的违法成本远远与其收益不成正比，无法达到惩治及警戒的目的。 

　　4.“谁污染，谁付费”的制度存在缺陷。我国目前谁污染，谁付费的制度主要是：在发生污染后，由企业自己出资治理，。但实践中企业出于对成本和效率的考量，通常是选择并不专业的机构或者选用最简便但有效性差的方式进行治理，也不理会最终达到的效果。 

　　5.行政部门公布空气污染状况的制度不完善。我国法律仅规定了环保部门应当定期发布大气环境质量状况公报，但是这只是原则性的规定，多久发布一次、发布方式等并未进行明确；没有规定环保部门不公布或者公布的数据不真实时应当承担什么责任。 

　　6.执法不严的现象普遍存在。虽然我国大气污染防治的法律体系已经建立，但是由于执法部门执法不严，导致许多法律法规难以得到贯彻实施，甚至成为一纸空文。执法部门执法不严的原因很多，其中一项重要原因就是我国官员考核制度的不合理，虽然2013年12月中共中央组织部发布了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，强调要在官员考核制度上突出科学发展导向， 要把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设等作为考核评价的重要内容，要强化约束性指标考核，加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产等指标的权重；新修订的《环境保护法》第二十六条也强调：“县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。考核结果应当向社会公开。”这表示了我国政府要大力改进对官员考核制度的决心，不再单纯强调经济GDP，但是具体的措施并不完备。很多官员为了地方经济的发展，而对污染企业一路开绿灯的现象仍然比较普遍；另一方面，对政府部门缺乏问责也是导致执法不严情形的一大原因，现行法律大多只重视企业的法律责任，而不规定或较少规定政府部门不依法履职的法律责任。一旦失去法律责任的威慑，政府有法不依、执法不严的现象势必日益恶化。 同时，我国相关法律本身的缺陷也是执法不严的理由之一，比如环保部机动车排污监控中心副主任丁焰说到：“《大气污染防治法》实施近14年，其中第53条规定却从未被执行过。执法主体不明是法律无法执行的重要原因。” 

　　三、国外大气污染防治工作的经验 

　　其实，大气污染并不是我们国家面临的独特难题，早在20世纪初，资本主义国家就出现过大范围的大气污染事件，给他们的环境造成了极为不利的影响，资本主义国家花取了大量的时间和金钱进行治理，取得了较好的成果。我们应该从中汲取一些有用的经验： 

　　（一） 英国 

　　英国从19世纪开始遭受雾霾的困扰，其首都伦敦更是被称为“雾都”，1952年，被称为20世纪十大环境公害事件之一的“伦敦烟雾事件”在伦敦“上演”。这次“黄色毒雾”夺去了120000人的生命，使很多人都患上了支气管炎、冠心病、肺结核乃至癌症。造成这起事件的原因就是空气污染。 这次事件之后，英国下定决心治理大气污染。英国防治大气污染的法律体系主要是： 

　　1.以“清洁空气法”和“制碱等工业法”为基础。《清洁空气法案》首先规定设立无烟区，无烟区中只准许使用无烟煤、焦炭、电、煤气、低挥发性锅炉煤、燃料油，禁止使用其他燃料；其次，无烟区住户改造炉灶以适应新燃料，并在冬季采取集中供暖，同时还对烟尘标准作出定义，规定超过“林格曼二度”的烟尘为黑烟，超过“林格曼四度”的为浓烟。最后，新建工业锅炉在使用时尽量不排放黑烟；地方管理局有权禁止烟囱高度不够的建筑的建设。《制碱等工业法》规定有污染的生产工艺每年登记一次；登记的条件是，必须采用可有效连续使用的最佳设施，以防止有害气体的排放；某些工艺还需要规定酸性上限浓度；经过登记后的工艺，不得排放黑烟。 

　　2.规定了多项行业标准。1967年，英国政府发布有关提高烟囱高度的通告；1990年，英国颁布《环境保护条例》，并制定了78个行业标准。1991年，进行了新标准的修订，修订较严格，并与欧共体标准相一致。 

　　3.转变交通战略。上世纪八九十年代，有关部门出台了转变交通发展的措施，包括推广公共交通、步行、骑自行车等节油、无污染的出行方式；转化交通发展战略，减少对小汽车的依赖，有效降低机动车二氧化碳排放量；改变机动车的设计及燃油结构；设立1000英里长的自行车线路网；加强交通管理等内容；所有在英国出售的新车自1993年1月起，都必须加装催化器，从而减少氮氧化合物的污染。 

　　（二）德国 

　　40多年前，穿过德国鲁尔工业区的莱茵河泛着恶臭，两岸森林遭受酸雨之害。而今，包括莱茵河流域在内的德国多数地区实现了青山绿水，空气清新，这与德国实施“空气清洁与行动计划”密不可分。德国的“空气清洁与行动计划”减少可吸入颗粒物的方法主要有两种：一是限制释放颗粒物，例如车辆限行、限速、工业设备限制运转等，并设立“环保区域”，德国超过40个城市设立了“环保区域”，只允许符合环保标准的车辆驶入；二是通过技术手段减少排放，例如给汽车安装微粒过滤装置。德国于2007年立法补贴安装微粒过滤装置的柴油发动机汽车，并对未安装过滤装置的车辆征收附加费。此外，德国还采取了一些“软措施”，如呼吁民众节能减排，使用节能家电、多搭乘公共交通以及骑车出行等。 　　（三）美国 

　　美国于1955年颁布了《空气污染控制法》，并于1963年制定了《清洁空气法》，成为大气污染防治的主要法律依据。上述法律明确了联邦负责制定全国空气质量标准，州负责制定本州达标方法与时间表，地方负责具体实行并针对本地特殊情况对此进行补充的大气污染防治三级管理体制。 1971年，美国政府颁布了《国家环境空气质量标准》，要求对6种空气污染物进行管制。同时美国实行大气排污许可证制度，并对排污企业进行监管。1993年，经美国环保署批准，南海岸空气质量管理局开始实施全美第一个、也是世界上首个区域空气污染排放交易计划（RECLAIM），允许企业买卖排放配额，利用市场机制促进减排。 （四）日本。日本的大气污染问题在20世纪60年代日益突出，主要表现是亚硫酸气体构成的“白烟”，造成这一问题的主要原因是过度集中的工业排放。因此日本1968年制定了《大气污染防治法》，依法推进大气污染的治理，通过对人为污染源进行分类管理，依据社会发展情况变化，采取制定（并不断修改）标准、严格监管、技术防控、信息公开等措施进行综合治理，成效比较显著。 同时，日本自2012年10月开始对石油、天然气等化石燃料征收“地球温暖化对策税”，即环境税。所征环境税将主要用于节能环保产品补助、可再生能源普及等。 

　　四、对策及建议 

　　我们可以看到，发达国家治理大气污染最主要还是从立法层面开展，针对我国现行的大气污染防治法律体系的完善，拟提出如下建议： 

　　1.及时更新大气环境质量标准和大气污染物排放标准。笔者认为经济发展不均衡和技术水平滞后等并不能作为延期施行空气质量标准的理由，在空气污染防治这一领域，重点在于“防”而不是“治”，随着经济的发展，新的污染源及污染方式在不断地出现，比如现在污染最为严重的是PM2.5，比如甲醛污染等新的污染方式出现，有必要根据实际情况的变化及时地对新的污染物及污染方式进行约束。因此笔者建议根据经济发展及大气污染情况的变化及时修订大气环境质量标准及大气污染物排放标准，并且明确修订的大气环境质量标准及大气污染物排放标准应立即生效；对《大气污染防治法》进行修改，将新的污染物及新的防治污染方式纳入法律之中；加大国家财政对经济及技术落后地区的监测装备、人员培训等的投入。 

　　2.建立空气遭受严重污染时的应急预案机制。笔者建议通过法律的方式建立在空气遭受严重污染时的应急预案机制，规定：第一，全国适用统一的空气质量指数标准进行监测（虽然新修订的《环境保护法》规定统一环境质量监测站点的设置，对重点区域、流域实行统一规划、统一标准、统一监测；但是该法也规定地方可制订严于国家标准的地方环境质量标准；并且目前我国新的大气环境质量标准在我国是分阶段实施，故不同地区有不同的空气质量指数标准之现象是存在的），根据空气质量指数及一定时间内遭遇重污染天数将空气污染进行不同的预警分级，并规定各级预警由谁进行批准，由谁进行发布；第二，根据不同的预警级别，规定当地政府部门有权采取不同的响应措施，比如强制中小学校停课、强制市民尽量不外出、限制车辆行驶、禁止大排量汽车进城、工地现场停止施工、企业限产等；第三，明确各职能部门应制定与本部门职能相关的专项应急预案，根据发布的预警级别启动专项应急预案；第四，加强对应急预案执行的监督。应明确各部门在应急预案中的职责，并明确在启动专项应急预案后，由同级监察部门对应急预案的执行进行监督，对不履行职责或未有效落实应急预案的行政部门及领导处以行政责任；第五，建立区域联防联动机制。《大气污染防治法》修改草案中提到了建立区域联防联动机制，具有积极的意义，应该尽快确定下来。笔者认为应：（1）建立跨省、跨市、跨区的联合监测、信息共享等配套制度；（2）当空气污染由一个行政区划跨越到另一个行政区划时，由污染源所在地省、市或区级环保部门在本省、市或区级人民政府的领导下负责牵头实施区域联动应急，在无法确定污染源所在地时由污染较严重的省、市或区级环保部门在本省、市或区级人民政府的领导下负责牵头实施区域联动应急，其它受空气污染波及或影响的相邻省、市或区级环保部门参加区域联动应急，共同处置跨省、市或区的空气污染事件，对污染源进行调查并进行通报。（3）跨区域联防联动统一由跨省、市或区的共同上一级人民政府进行指挥。（4）如果相关的领导或部门未落实或者不配合区域联动机制应当承担行政责任。 

　　3.加大对企业违法行为的处罚力度。笔者建议对建筑企业，要规范企业施工，鼓励施工企业采取有效措施减少污染；对工业企业则要限制大型锅炉和工业设施排放标准，对于重污染的煤厂及电厂要限制或者关停；对汽车尾气的排放设置上限，对生产超排量汽车的企业要进行整顿直至责令其停产；对恶意排污、超量排放、恶意焚烧、造成重大污染危害的企业进行停产、停业的行政处罚；对上述污染单位及相关责任人施以与其违法排污所得挂钩的罚款并加大罚款力度；提高《刑法》中重大环境污染事故罪的刑事责任。 

　　4.变革“谁污染，谁付费”的制度。当企业的污染已经对社会的公共安全产生影响时，就已经不再是一个企业自己就可以决定的事情，而需要政府的介入。因此笔者建议：在发生污染后，由环保部门通过合法程序采购具有相应资质的服务企业进行治理；治理完成后，由环保部门或者环保部门通过合法的采购程序确定的有资质的鉴定机构（不能是进行治理的单位）进行鉴定，看治理是否达标，并将结果向社会公开。这期间所产生的费用全部由排污企业承担。 

　　5.尊重和保障公民的知情权。笔者建议进一步明确区、县级环保部门每日或每周全面公示环境污染监测指数，拓宽公布监测指数及空气情况的渠道，可以在网站上发布，也可以在新闻媒体上公布，甚至可以通过向公民发布手机短信的方式公布空气指数；如若环保部门不公开或公开的数据不真实、不全面的，应当承担相应的行政责任。 

　　6.把空气污染防治作为对政府官员业绩的重要考核指标之一，加大执法力度。笔者建议将空气污染的防治作为重要的考核指标之一，比如规定：地方政府应当加大发展绿色公共设施，大力发展城市交通工具、大面积建设绿地、湿地、公园等，并将其作为政府业绩的一项考核标准；一个季度（或者一个月），当地的空气质量优良天数必须达到多少天，否则该季度（或该月）考核不合格；建立“一票否决制”，即对发生恶性空气污染事故的地方政府官员一票否决，不允许其再担任领导职务；同时，应建立公众对政府及官员落实防治空气污染制度及对空气污染行为行使监管权进行监督的制度，对环境保护行政机关、地方政府的工作人员存在包庇、隐瞒、通风报信、或怠于履行监管职责的，应严厉追究其行政责任及刑事责任。另外，针对部分法律法规未明确执法主体而带来执法障碍的情况，应当及时将这些法律法规进行清理，并明确执法主体。 

　　注释： 

　　武欣鹏.我国大气污染防治法律制度研究.http：//www.doc88.com/p-8136 147 741 765. html. 

　　《2013年全国74市中 仅3市空气达标》，载于2014年3月9日《扬子晚报》A04版； 

　　王蔷.雾霾入侵 法律为何挡不住.北京晚报.2013年12月16日第36版. 

　　《大气法第53条实施以来从未执行 执法主体不明法律描述不清是主因》，载于《法制日报》2014年6月4日，第06版. 

　　载于英国移民网http：//www.workpermit.com.cn. 

　　夏琪《英国治理大气污染的救赎之路》，载于2013年1月15日《法治周末》，http：//www.legalweekly.cn/index.php/Index/article/id/1886. 

　　《发达国家是如何治理大气污染的》http：//finance.china.com.cn/roll/20131011/1863321.shtml. 

　　郭洋 罗鑫《德国：限排减排软硬兼施》，载于2013年1月31日《经济参考报》第5版 

　　《发达国家是如何治理大气污染的》http：//finance.china.com.cn/roll/20131011/1863321.shtml. 

　　《洛杉矶、伦敦、巴黎等城市治理雾霾与大气污染的措施与启示》，载于人民网，