浅析我国农业土壤污染防治立法的缺失与完善

　　摘 要 随着我国城市化与工业化的不断推进，我国农业土壤状况不断恶化，农业土壤的污染严重影响到了我国的农业生产和粮食安全，而我国在农业土壤污染防治方面的立法却严重不足，因而我国急需完善农业土壤污染防治法律体系，健全相关法律制度。本文从我国农业土壤污染防治立法的现状出发，对农业土壤污染防治立法的不足进行了分析，提出了一系列完善农业土壤污染防治的立法建议。 

　　关键词 农业土壤 污染防治 法律制度 

　　作者简介：何晓龙，河南师范大学法学院2013级硕士研究生，研究方向：经济法。 

　　中图分类号：D922.1                              文献标识码：A           文章编号：1009-0592（2015）06-263-02 

　　一、我国农业土壤污染防治立法现状及不足 

　　我国现行的法律体系中，针对农业土壤污染防治还没有进行专门立法，关于农业土壤污染防治的规定主要散见于《农业法》、《水污染防治法》、《环境保护法》、《环境影响评价法》、《水污染防治法实施细则》等法律、法规中，这些农业土壤污染防治的规定大多是分散而不系统的，严重缺乏具体的法律制度。具体来讲，我国农业土壤污染防治立法主要存在以下几方面的问题： 

　　（一）立法分散，缺乏系统性 

　　我国关于农业土壤污染防治的法律法规主要散见于相关环境保护法律法规中，我国现行法律体系没有将农业土壤环境作为独立的一类环境进行保护，相关法律法规比较零散，缺乏专门性和针对性。我国急需制定专门的《农业土壤污染防治法》，明确规定农业土壤污染防治各项具体法律制度。 

　　（二） 法律规定过于原则，缺乏可操作性 

　　从我国关于农业土壤污染防治的法律条文中可以看出，内容大多是概括性或者原则性的，在条文中缺乏具体法律责任和救济方式等基本内容。法律、法规都没有明确规定行政部门通过怎样的措施履行自己的职责，在执法层面缺乏可操作性，同时也没有明确这些行政部门不履行职责的法律后果。 

　　（三） 缺乏具体法律制度 

　　虽然我国现有的法律法规涉及到了农业土壤污染的许多方面，但是这些规定大多是原则性规定，没有体现出具体的法律制度。美国的《超级基金法》、日本的《农用地土壤污染防治法》和德国的《联邦土壤保护法》均包含了多项土壤污染防治的具体法律制度。而在我国，农业土壤污染防治的基本制度都是相对缺乏的。 

　　二、我国农业土壤污染防治立法的完善 

　　（一） 我国农业土壤污染防治立法模式的选择 

　　从世界范围来看，许多国家和地区都制定或修改了土壤污染防治法律法规，大多经历了从分散到专门的立法过程。目前我国已经制定了防治固体废物、大气、环境噪声、水、海洋污染和保护环境的法律，但是还没有关于农业土壤污染的专门立法，只是零星的规定在相关环境保护法律法规中，并且大都是一些概括性、原则性规定。农业土壤污染和建设用地土壤污染的原因有所不同，农业土壤污染农用化学品的使用不合理、生活垃圾对农业土壤的污染、城乡工业对农业土壤的污染所致的农村面源污染。而建设用地污染主要是由工商业活动等一些点源污染引起的。正是由于农业土壤污染具有累积性、隐蔽性等显著的特点并且具有较大的危害性，很有必要针对农业土壤污染进行专门的立法。我国针对农业土壤污染进行专门立法的条件是具备的，首先，目前我国法律法规对农业土壤污染防治已经有了一些零散的规定。这些法律法规为我国专门制定《农业土壤污染防治法》提供了一定的基础和经验。其次，近年来，我国各地普遍开展了农业用地土壤污染的相关整治工作，我国的农业土壤污染防治立法可以从这些基础工作中汲取有益经验。正如马克思主义的观点，立法者对于法律只是进行了表述，而不是制造或者发明，立法者只是将平时积累的好的方法或经验总结、表述出来，上升到法律层面。 

　　（二）完善我国农业土壤污染防治法律体系 

　　我国现有的农业土壤污染防治的相关法律法规比较零散并且不成体系，不利于正常开展农业土壤污染防治工作，也已经无法满足现阶段我国农业土壤污染防治的需要。日本在1970制定了《农业用地土壤污染防治法》，为解决《农业用地土壤污染防治法》涉及到对策事业费用负担问题，日本又制定了《公害防治事业费事业者负担法》。日本的相关立法经验值得我们借鉴，由于农业土壤污染防治的特殊性和复杂性，笔者认为我国应该制定一部《农业土壤污染防治法》，然后再制定一系列有关化肥、农药、禽畜养殖的专项管理规定，不能仅仅制定一些原则性的条文，应该有专业科技人员进行细致调查，查明各类农药、化肥等造成环境污染的残留含量标准，并将这种调查标准作为农业土壤污染防治的基础;最后，各级地方立法机关和行政机关应该根据本地区实际情况，在与上位法不想冲突的情况下制定一套切实可行的农业土壤污染防治法律法规实施细则及地方性法规。 

　　（三）完善我国农业土壤污染防治法律 

　　1.农业土壤污染调查监测制度。农业土壤污染的有效防治需要对农业土壤进行调查和动态监测，只有掌握了全国农业土壤污染的现状及其动态变化情况，才能更好的制定对策防治农业土壤污染。在我国，2014年环保部和国土资源部联合发布的《全国土壤污染状况调查公报》，包含了耕地土壤点位超标率及主要污染物等相关内容。应该将这样的调查监测制度上升到法律层面，建立农业土壤污染动态监测制度。由国家行政主管部门制定具体的监测规则，通过定期监测及时掌握全国农业土壤污染状况，从而及时采取有效措施，减少损失。关于监测时间间隔，笔者认为六个月期限为宜，因为我国大多数粮食主产区粮食作物都是每年种植两次，可以在每次耕种时节进行一次监测。掌握全国农业土壤环境与污染的动态变化，确定农业土壤环境安全等级，从而为土地政策的制定和构建防治法律法规及标准体系奠定基础。 　　2.农业土壤污染防治的监督和管理制度。目前，我国农业土壤污染防治的管理是由环保部门、农业部门等多个部门共同管理的，各部门职责存在交叉、分工不清，一定程度上阻碍了执法工作的有效开展。在农业土壤污染防治立法工作中应当明确农业土壤污染的行政管理机制，明确农业土壤污染防治的监管部门，由这些监管部门独立进行执法，并以法律规定的形式确定各相关部门的权责，做到依法行政。另外，立法应该分清各部门的管理性质，对决策管理、执法管理等进行区分，让各部门分别承担相应的管理职能。笔者认为，立法应该进一步确定农业部门、土地管理部门、环保部门等部门在农业土壤污染防治中的监督职责和管理职责，可以尝试土地管理和土壤监测的分离，由环保部门掌握更多农业土壤监测的职责。结合我国的具体实际情况可以在环境保护部下设立农业土壤污染防治机构作为全国统一协调机构，在地方各级环境保护部门中设立专门的土壤污染防治机构，针对各个具体区域的农业土壤污染状况，负责与相关部门进行协调管理。 

　　3.农业土壤污染防治公众参与制度。首先，公众参与农业土壤污染防治的重要前提条件是农业土壤污染相关信息的公开，虽然在2007年2月8日国家环境保护总局通过了《环境信息公开办法（试行）》，但是仅有这一办法在农业土壤污染防治领域是远远不够的。我国应该制定专门的《农业土壤污染信息公开办法》，在法律层面明确农业土壤污染信息公布的义务主体及其法律责任。其次，在农业土壤污染立法时应该明确公民农业土壤环境权利，这是社会公众参与农业土壤污染防治的法律基础。另外，还需要明确公众参与农业土壤污染防治的形式、途径及具体程序。最后，提高公众参与能力，不断推进NGO的建设。民间环境保护组织在环境保护法律发达的国家中发挥着重要的作用，一般是围绕保护环境和维护环境利益为宗旨。我国应该支持环保NGO的成立，同时在法律上明确环保组织拥有的农业土壤环境权利，使环保NGO更好地发挥出自己的作用，从而不断推动公众参与制度的完善。 

　　4.农业土壤污染民事法律责任制度的完善。现阶段我国的农业土壤污染形势严峻，农业土壤污染防治的一项重要保障就是民事法律责任的确定。首先，我国《民法通则》与《侵权责任法》均将归责原则规定为无过错责任，另外，我国《民法通则》中的“公平原则”也可以作为辅助性原则，运用到农业土壤污染侵权责任制度中，笔者认为，我国应当确立一种无过错责任原则与公平责任原则相结合的归责原则体系。其次，在我国农业土壤污染的法律责任中，民事责任形式主要体现为损害赔偿，环境侵权赔偿范围主要体现在两方面：对人的损害赔偿和对环境的损害赔偿，其中对人的损害赔偿主要包含人身损害、财产损害以及精神损害。在我国存在较大问题的是财产损害和精神损害。关于财产损害，在我国一般比较注重赔偿直接损失，由于间接损失难估算，往往被忽视。由于农业土壤被污染后恢复周期较长，对受害人的损失较重并且无法算清具体损失数额，笔者认为，可以引入“惩罚性赔偿”，这样可以更好地保护受害者的合法权益。关于精神损害赔偿，我国可以借鉴日本环境法中的三大要件：侵害强度、侵害时间、侵害地点，从农业土壤污染的角度出发，侵害时间也应作为精神损害赔偿考虑的因素之一，农业土壤受到污染，农民要面对农作物减产以及亲人、朋友人身健康遭到伤害，其精神上要承受巨大的痛苦，由于农业土壤污染潜伏期较长、污染和恢复时间较长，因此受害者的精神痛苦时间也相对较长，在确定精神损害赔偿数额时，在遵循《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》之外，还应该将时间因素考虑在内。 

　　5.农业土壤污染防治基金制度。我国农业土壤污染形势比较严峻，农业土壤污染防治需要大量资金，纵观环境法律发达国家的实践经验，基金是土壤污染整治的重要保障。这项基金制度的建立并不意味着农业土壤污染治理的费用完全由基金支出，只有在污染者不明或者污染者确实无力承担责任时才由基金支付，同时，基金保留向污染者追偿的权利，避免污染者将土壤污染整治的责任推给国家和社会。我国应当在管理、使用方面，建立新的基金管理机构，可以由政府主管部门、公众代表、专业人士共同组成，制定相关的管理和使用的具体规范，定期公布资金的使用情况，公众有权了解资金的使用情况，管理机构建立稳定的资金筹措机制，确保基金的额度稳定。在资金的筹集方面，可以在征收排污费和污染企业罚款之外增加政府拨付专项资金、征收部分专项税、农业土壤污染专项基金的利息以及企事业单位和民众的捐款。 

　　三、结语 

　　当前我国农业土壤污染问题已经相当严重，这与我国长期缺乏农业土壤污染防治系统立法有重大关系，我国必须加强农业土壤污染防治法律体系的建构，不断完善相关法律制度，从法律角度加大保护农业土壤环境保护的力度，从而保证我国的粮食安全和人民大众的人身健康，实现社会和经济的稳定和发展。 

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