油气资源开发生态补偿法律发展路径研究

　　摘 要 生态补偿作为实现生态文明的一项重要举措备受重视，然而尽管生态补偿在我国实践早有尝试，《生态补偿条例》的立法也早在2010年就已经着手进行，但是几年过去了生态补偿条例依然迟迟未出台。主要原因是生态补偿机制涉及的领域较为广泛，各个领域的生态补偿各具特色，所以有必要针对不同领域进行分别立法。本文主要针对油气资源开发生态补偿探讨法律发展路径，以期实现推动生态补偿法律机制建立。 

 

　　关键词 油气资源 生态补偿 法律制度 基本原则 地方立法 

　　基金项目：甘肃省哲学社会科学规划项目“西部油气资源开发生态补偿制度构建的法律路径研究”阶段性成果之一，项目编号YB092。 

　　作者简介：杨晶，陇东学院政法学院讲师。 

　　中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.333 

　　石油、天然气作为重要的战略物资在各国国家安全与国民经济发展中均占有举足轻重的地位。然而在油气资源的开采过程中却造成了生态环境的极大破坏，如何在开发油气资源的过程中建立完善的生态补偿制度是我们需要深入研究的问题。 

　　一、 油气资源开发生态补偿立法现状 

　　生态环境保护要依靠制度构建，而制度构建主要通过立法确认实现，通过生态补偿立法可以制约破坏生态环境的不合理开发行为，油气资源开发生态补偿立法主要集中在以下几个方面： 

　　在法律层面，首先可以追溯到我国的根本大法-《宪法》，其第9条明确了油气资源等矿产资源的国家所有权制度， 国家承担保障自然资源的合理利用的职责。该条是关于自然资源所有权和合理利用自然资源的原则性规定。《宪法》第 26条强调了国家是保护和改善生活环境和生态环境，防治污染的责任主体，这两条从不同侧面隐含了生态补偿的内容，从而为下位法规范油气资源开发生态补偿提供法律基础；其次是2015年1月1日起开始实施的新修改的《中华人民共和国环境保护法》第31条规定了生态补偿条款，该条款进一步强调国家承担建立、健全生态保护制度的责任。而要想构建好该制度关键是资金保障和补偿方式的探索。所以该生态补偿条款为我们生态补偿立法提供了发展的方向。再次是1996年8月29日修正的《矿产资源法》第3条明确了国务院矿产资源国家所有权代表者地位。避免了“矿产资源在哪里发现就归哪里所有的，谁抢占就归谁所有的错误认识和不良后果”有利于强化国家对矿产资源的宏观调控和统一的管理能力。《矿产资源法》第5条规定了国家探矿权、采矿权有偿取得的制度。该条规定缴纳资源税和资源补偿费等带有一点生态补偿的性质。《矿产资源法》第16条规定对开采石油、天然气实施采矿许可证制度。第32条规定开采矿产资源给他人生产、生活造成损失的，应当负责赔偿，并采取必要的补救措施。该条的赔偿、补救责任多少带有生态补偿的意味。 

　　在行政法规层面，首先是1994年《矿产资源法实施细则》，其次是1994年颁布的《中华人民共和国资源税暂行条例》、《矿产资源补偿费征收管理规定》涉及矿产资源补偿费的征收，该收费纳入国家预算，实行专项管理，但矿产资源补偿费的设立在于补充国家对资源勘探投入的不足。1998年国务院发布了《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《探矿权开采权转让管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》，1999年又出台了《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》，其收取的是一种对价交易属于稀缺性租金，是对资源的发现权、部分所有权的补偿，是我国资源有偿取得的重要组成部分。 

　　在规章层面，2007国家环境保护总局《关于开展生态补偿工作试点工作的指导意见》提出建立矿产资源开发生态补偿长效机制，联合有关部门建立矿山生态补偿基金，按照企业和政府共同负担原则加大矿山环境的政治力度。资源税方面主要是《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》。 

　　总之，我国没有专门针对油气资源开发生态补偿的立法，而矿产资源开发生态补偿立法缺乏针对性和可操作性，法律法规规定较为原则。比如有关矿产资源开发生态补偿的基本原则没有确立，矿产资源开发生态补偿缺乏资金保障，尽管《矿产资源法》中规定了有一定补偿金性质的资源税和资源补偿费，但是这些税费主要是对资源勘探投资成本及资源本身经济价值的补偿，还不是真正意义的生态补偿金。 

　　二、油气资源开发生态补偿法律发展路径 

　　尽管自十一五规划以来我国初步形成了生态补偿制度框架，已有《宪法》、《中华人民共和国环境保护法》、《矿产资源法》等法律法规为生态补偿立法奠定法律基础，但是专门针对石油天然气行业的立法几乎处于空白状态。而油气资源开发生态补偿作为我国生态补偿体系中一部分，既要重视生态补偿的共性特征，又需要考虑油气资源开发过程中的特殊性，我们应努力探索油气资源开发生态补偿法律发展路径。 

　　首先，我们应在确立生态补偿基本原则基础上进行立法。因为基本原是部门法的灵魂，生态补偿立法不可能没有灵魂，从而不可能没有基本原则。生态补偿法的基本原则可以指导生态补偿的立法、执法乃至司法，所以确立生态补偿法的基本原则至关重要，我们应在立法前首先确定。2009年国土资源部制定了《矿山地质环境保护规定》，确立了“谁开发谁保护，谁破坏谁治理，谁投资谁收益的原则”该原则在生态补偿领域已经获得广泛认同，可以作为基本原则之一在立法时予以明确。此外，笔者认为应该将生态效益优先作为生态补偿立法首要基本原则，生态补偿作为调节相关者利益关系的有效制度安排，通过经济利益调节实现自觉、自愿保护生态环境可以收到意想不到的环保效果。要想秉承该原则，在制度设计上可以通过资源生态补偿费的合理确定制约破坏生态环境谋求经济发展的掠夺性开发行为。其次，要确立“不欠新账，多偿旧账原则”，由于油气资源开发的历史原因，有些已经造成生态破坏的油气田很难明确责任主体，国家应承担主要的修复和补偿责任。政府应建立专项资金用于偿还旧账。此外为防止新账的出现，应该尽快从法律层面明确油气资源开发生态补偿责任主体。再次要确立“专款专用原则”，油气资源开发生态补偿落实资金保障是关键。尽管现有法律法规已经确立了资源税、探矿权和采矿权费和矿产资源补偿费等具有一定资源补偿性质的税费，但是整体税费征收水平较低。油气资源产品价格由政府定价，不能真实反映资源自身的稀缺性价值、生态环境价值。所以有必要梳理现行的税费体系，专门建立资源开发生态补偿资金储备专款用于生态补偿项目。最后，要确立“生态补偿和生态破坏赔偿相区分” ，在生态补偿比较热的背景下，生态破坏赔偿问题一直被忽视。补偿与赔偿的主要区别集中在行为是否违法，赔偿是因为违法的破坏环境行为引起的，而生态补偿是因为开发者合法的行为对周围环境以及经济发展带来的不利影响的弥补，二者的主观恶性不同，行为性质也有本质的区别，因此需要在立法中予以特别强调，以此减少生态破坏行为。 

　　其次，我们可以通过地方立法的方式推动油气资源生态补偿立法的完善。2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国立法法》的修改，修改后的《立法法》授予设区的市环境保护事项地方立法权。油气资源生态补偿显然属于环境保护方面的事项，所以我们可以由设区的市一级立法机关专门针对油气资源生态补偿制定地方性法规。等实践成熟后，由省一级人民政府通过政府规章规定油气资源生态补偿的具体办法。从而为生态补偿条例的完善奠定地方立法基础。 

　　最后，我们应当加紧完善《生态补偿条例》草案。早在2010年国务院设立了《生态补偿条例》立法工作小组，2014年3月，我国《生态补偿》条例草稿基本形成，但是到目前为止尚未审议通过该条例。这主要是因为生态补偿涉及到多方主体的利益调节，要调和各主体的利益关系实属不易。要注意通过调整产业结构，改变传统发展模式的方式合理调和生态效益和经济效益的矛盾。总之，当前的立法环境下，油气资源开发生态补偿立法宜采用自下而上的逐步完善的发展路径。 

　　参考文献： 

　　[1]张复明、景普秋，等.矿产开发的资源生态环境补偿机制研究.北京：经济科学出版社.2010. 

　　[2]陈祖海.西部生态补偿机制研究.北京：民族出版社.2008. 

　　[3]万本太、邹首民.走向实践的生态补偿.北京：中国环境科学出版社.2008.