谈资源枯竭型城市生态补偿法律机制

　　【摘要】较之其他类型的城市,资源枯竭型城市因资源的超强度开采和资源型工业为主的产业模式,给本城市的生态环境造成了破坏性的损害。构建合理的资源枯竭型城市生态补偿法律机制,对解决日益严重的生态问题、实现全面建设小康社会的目标具有重大意义。 

　　【关键词】生态问题 资源枯竭 法律机制 　　 

　　2007年10月15日,中共十七大报告提出“帮助资源枯竭地区实现经济转型”、 “建设生态文明”; 2008年3月17日,国务院公布首批12个资源枯竭型城市名单;2009年3月,再次公布第二批32个资源枯竭城市。越来越多的资源枯竭型城市走进公众视野,资源枯竭型城市面临的严峻生态危机、经济衰退、社会问题相互影响,形成恶性循环。要打破这一恶性循环,促进经济、社会和环境的有机协调发展,最根本的一环就是要建立和完善生态补偿法律机制,改善资源枯竭型城市的生态环境,提高其自我发展的能力。 　　 

　　资源枯竭型城市生态补偿法律内涵 　　 

　　对自然资源的过度开发利用,造成了生态与环境的持续恶化。为遏制日益加剧的生态环境破坏,激励环境保护行为、惩罚破坏行为,“生态补偿”应运而生,成为连接经济发展与生态建设的纽带。资源枯竭型城市的生态补偿,至少应包括以下几个方面内容:从事对生态环境有影响的行为时对生态环境自身的补偿;开发利用环境资源时对受损人们的补偿(这是我们经常提到的生态补偿的含义);开发利用所带来的生态风险的补偿(包括对环境的风险和对人的风险,这种补偿针对的是环境风险的不确定性);对保护治理生态环境的补偿,包括对因保护环境所带来的机会丧失的补偿。①但生态补偿在我国仍处于探索阶段,立法落后于生态保护和生态建设实践,对生态补偿的基本原则、内容、方式和标准规定不明确,一些亟需生态补偿的环境领域生态补偿法律法规严重空白。 

　　资源枯竭型城市生态补偿法律机制的基本原则 

　　资源枯竭型城市生态补偿法律机制的构建必须首先确立科学的指导原则,贯穿于生态补偿的全过程指导生态补偿机制的具体实施。除遵循环境保护法基本原则外,结合资源枯竭型城市生态补偿的特殊性,笔者认为,构建资源枯竭型城市的生态补偿法律制度具体应遵循以下原则: 

　　生态效益为主兼顾经济效益原则。生态效益关系到人类生存发展的根本利益和长远利益,资源型城市由兴而衰的历史过程充分证明:合理利用资源、重视生态建设是经济良性发展的基础,经济效益的可持续增长必须依靠在保持良好的生态环境的基础上提高资源的利用率,取得投入产出的最大化。因此资源枯竭型城市的生态补偿必须坚持生态效益为主兼顾经济效益原则,打破生态危机、经济衰退、社会问题互相钳制的恶性循环,用最少的投入换来最大的生态效益,实现环境、经济、社会的良性互动,促进经济、社会和环境的有机协调发展。 

　　政府补偿与市场补偿相结合原则。资源枯竭型城市的政府补偿是指各级人民政府通过非市场途径对生态环境体系进行补偿,如直接给予资源枯竭型城市财政补贴等。政府补偿能够给予资源枯竭型城市强有力的经济、技术和政策保障,是资源枯竭型城市加强生态补偿、提高环境质量的“强心剂”。资源枯竭型城市的市场补偿是指市场交易主体在政府指定的各类生态环境标准、法律法规的范围内,利用经济手段,通过市场行为改善生态环境的总称。市场参与能够调动经济主体的自觉性、主动性,有效调和政府补偿的刚性,实现补偿的高效性。 

　　资源枯竭型城市生态补偿法律机制设计 

　　在我国城市生态补偿法律机制基本原则的指导下,结合资源枯竭型城市的特殊性,对生态补偿法律机制具体作出如下设计: 

　　补偿主体多元化。补偿主体主要是指谁来对资源枯竭型城市的环境污染和生态破坏负主要责任。目前的环境资源法律法规均未对生态补偿的主体做出明确的界定和规定,在资源枯竭型城市的生态补偿法律关系中,笔者认为补偿主体应当包括如下几个方面: 

　　一是政府。政府发挥生态补偿的主导作用,能够干预生态环境这一公共物品的分配,发挥调剂余缺、协调不同利益群体关系的功能,是解决公共产品机制的重要手段。同时环境问题具有社会性和环境保护的公益性,政府是公共利益的代表,补偿和恢复生态破坏是政府的一项重要职能。因此政府应在资源枯竭型城市的生态补偿中起到主导作用,依靠法律手段、经济手段和必要的行政管理手段,制定合理的资源枯竭型城市生态补偿规划,制定相关法律法规,科学界定环境污染者、生态破坏者和因环境改善而受益者的生态补偿权利义务,规范生态补偿的形式与标准。 

　　二是环境污染者、生态破坏者和环境改善的受益者。环境是大自然赐予人类的共同财富,所有人都有平等利用环境资源的机会,同样保护环境也应该是每个人应尽的责任。世界自然基金会(2007)的经验表明,要保护因紧急利益而遭受破坏的自然环境,最终的决定权并非在政府,而是取决于该经济利益价值链上生产、加工、分销和消费链上的各主体,尤其需要那些具有高度社会责任感的加工、分销、贸易和中介企业的支持。因此具体到我国资源枯竭型城市的生态补偿,资源枯竭型城市的环境污染者、生态破坏者以及环境改善的受益者理应成为生态补偿的主体,按照“谁开发、谁保护,谁受益、谁补偿,谁污染、谁治理,谁破坏、谁修复”的原则切实承担起相应责任。 

　　补偿标准科学化。国内外学术界对补偿标准的争议很大,主要观点有两种,一是认为生态补偿的标准应当按照生态服务功能价值来定价,二是基于生态产权主体环境经济行为的机会成本(或恢复成本)补偿。从实际操作性来看,生态服务功能价值没有公认的评估方法,要准确计算出一个城市的生态服务功能价值在实际操作中运用难度较大。笔者认为,资源枯竭型城市生态补偿标准宜采用机会成本法,应考虑两项指标――城市居民生活水平的损失程度、建立于生产生态服务功能相适应的产业结构所需的相关成本。具体应首先根据各种环境保护措施所导致的收益损失来确定补偿标准,根据资源枯竭型城市不同地区具体的资源环境条件等制定出有差别的补偿标准。其次考虑生态型产业结构的特殊性,结合本地区人力、智力、财力特点,计算建立于生产生态服务功能相适应的产业结构所需的相关成本,从而实现生态补偿公平价值的目标。 

　　补偿方式多样化。理论上,生态补偿的补偿方式根据补偿的内容可以分为经济补偿和非经济补偿,根据补偿的主体可以分为政府补偿方式和市场化手段。考察各补偿方式的优缺点,并结合资源枯竭型城市的现状,笔者认为资源枯竭型城市的补偿应当建立政府主导、市场运作、公众参与的“造血型”生态补偿方式,除了进行最直接的经济补偿之外,还需要包括政策补偿、实物补偿和智力补偿等,增加对资源枯竭型城市科教文卫事业的投入和对转型产业的扶持力度,特别是要加强对环保产业的投入与扶持,通过不断地自我积累和自我发展,从本质上达到“因保护生态资源而富”的结果,变单纯的“输血”为“造血”功能的再造。具体应在以下几个方面有所突破: 

　　一是经济补偿方式的创新。经济补偿方式是较为传统的生态补偿方式,我国目前的经济补偿方式主要是财政转移支付和转型基金。财政转移支付是当前中国最主要的生态补偿方式,资源枯竭型城市地方政府应该采取灵活的财政转移支付政策,如2004年《浙江省生态建设财政激励机制暂行办法》采取目标考核奖励政策等作为主要激励手段,明确对各项生态建设项目和工程的补偿支持力度;专项基金是部门对资源枯竭型城市开展生态补偿的重要形式,如林业部门的“森林生态效益补偿基金”、水利部门联合财政部门建立的“小型农田水利和水土保持补助费”专项基金。 

　　二是市场化补偿方式的引入。经济补偿方式具有使补偿对象直接受益、实现生态补偿成本最低等优越性,但是仅采用经济补偿方式对资源枯竭型城市进行生态补偿不一定会达到恢复和提高被破坏的生态环境的最佳效果,因此资源枯竭型城市的生态补偿还需要广泛运用市场化手段:首先,充分利用“矿山环境恢复治理保证金”、“废弃矿山恢复治理基金”,增强矿山企业的生态保护意识,切实履行生态修复补偿的义务。“废弃矿山恢复治理基金”由资源枯竭型城市政府按固定费率或者比例费率(一般应依据矿石销售额和资源利用率)向矿产企业征收,上缴国家,按照规划申请用于已经造成破坏的资源枯竭型城市的矿山土地破坏和水源污染的治理。“矿山环境恢复治理保证金”是为防止企业不履行生态恢复义务,要求资源枯竭型城市矿山企业在银行企业生态修复保证金账户中缴纳一定的修复保证金,由政府视其恢复治理义务的履行状况决定是否予以退还的生态补偿方式。其次,充分利用排污权交易制度,激励企业节能减排、减少污染,实现经济发展与环境保护的双赢。排污权交易是一种以市场为基础的经济制度安排,它对企业的经济激励在于排污权的卖出方由于超量减排而使排污权剩余,之后在有关政策、法规约束下通过出售剩余排污权获得经济回报,从而更好地体现生态环境容量的资源属性。资源枯竭型城市应在本城市试点污染物排污权交易,充分体现生态环境容量的资源属性,更好地实现本城市水资源和大气的生态补偿。(作者单位:山东师范大学政治法律学院) 

　　 

　　注释 

　　①王清军,蔡守秋:“生态补偿机制的法律研究”,《法学研究》,2006年第7期。