高污染风险行业必须转型升级

2016-07-29 09:03 [能源时评] 来源于：中国经济时报作者：周宏春

导读：随着科学技术的发展，各类产品日益增多，丰富着人们的生活。与此同时，企业生产中的有毒有害污染物由于种种原因排放到大气、水体、土壤等环境中，突然造成环境污染威胁公众健康，或造成重大社会影响。近年来，我国污染突发事件呈高发特点。据环境保护部公布

　　随着科学技术的发展，各类产品日益增多，丰富着人们的生活。与此同时，企业生产中的有毒有害污染物由于种种原因排放到大气、水体、土壤等环境中，突然造成环境污染威胁公众健康，或造成重大社会影响。近年来，我国污染突发事件呈高发特点。据环境保护部公布的数据，２０１４年我国发生环境突发事件４７１起，２０１５年发生３３０起。２０１５年８月１２日天津港(600717,股吧)瑞海公司危险品仓库发生的火灾爆炸事件，更是成为国际媒体的当天头条。

　　事实上，高风险的环境污染事件并非今日才有，作为国际社会环境觉醒的代表著作《寂静的春天》一书，就对农药的大量使用引起的后果做了描述：鸟没了、青蛙死了，春天像“死一般”的寂静。有毒物越境转移、臭氧层耗散物质控制、减少汞排放等的国际公约，正是国际社会关于高风险、高污染行业的应对措施或国际共识。

　　既然污染型行业的风险这么高，难道就不能“一关了事”？答案是否定的。虽然控制乃至不用有毒有害物质是人们的努力方向，但迄今为止尚无法做到。正如不能因为“人会产生生活垃圾就不允许人生存”一样，将“双高”行业全部淘汰目前还真的做不到，因为产品有市场需求；如果没有了化工，我国的重化工阶段也就无从说起了。

　　既然不能全部关掉这些高风险、高污染企业，从源头控制高风险污染物的产生和排放就成了其次的选择，促进企业转型升级则是重要措施。２０１４年，工信部、财政部等部门启动《高风险污染物削减行动计划（２０１４－２０１７年）》（以下简称《行动计划》），创新了支持方式，主要体现在三方面：一是绩效购买，也就是政府购买企业减排绩效。《行动计划》对社会关注度高、对人体健康威胁大的汞、铅和高毒农药等三种高风险污染物，采取中央政府部门制定方案、明确支持方向和重点以及奖励标准等要求；地方政府部门制订实施推进计划，开展督促指导、绩效评估、奖励资金申请等项工作，避免了事前补助事后监管难、监管成本高等问题。二是达标普奖。即只要企业通过清洁生产技术改造达到了削减效果的量化奖励标准，并提供具有相应资质的第三方机构出具的监测检测证明，就可以申请奖励。三是遴选公正。该行动计划的实施，改变了原来由地方政府部门组织项目申报、中央政府主管部门组织专家评审遴选后给予一定补贴的方式，不仅降低了中央政府部门项目实施过程中的寻租空间和廉政风险，还能更好地发挥地方的积极性，满足地方需求，从而创造一个公正、透明的市场竞争环境，得到了地方的充分认可和积极参与，并为企业的绿色转型升级带来了稳定的政策预期。

　　《行动计划》的实施，发挥了政策导向作用。作为《行动计划》的实施措施，１８个省（自治区、直辖市）和２家中央企业制订了各自的推进计划，覆盖３０５个高风险污染物的削减项目；一批行业龙头企业制定了落实计划的具体行动，如电石法聚氯乙烯行业的两家最大的企业新疆天业(600075,股吧)、新疆中泰，积极进行技术改造并获得了奖励，对全行业加快削减污染物产生了示范带动作用。行动计划还起到了引导企业资金投向的作用。从行动计划实施投入看，中央财政资金投入仅几个亿，却带动了涉汞、铅和高毒农药行业投资４７７亿元，真正起到了“四两拨千斤”的“种子”资金作用。一些地方在落实计划过程中，还结合当地实际，对完成计划但达不到国家补贴标准的项目，给予地方政府的资金补助，收到了政策“叠加”效应。

　　《行动计划》实施仅三年实践，不仅探索出中央财政资金引导产业绿色转型升级的新模式，取得了超出预期的成效，显著提高了中央财政资金的使用效率。

　　一是提高了高污染行业的产业集中度。以铅蓄电池为例，２０１２年，工信部颁布《铅蓄电池行业准入条件》，对行业的工艺技术、污染物达标排放等作出明确要求，并与生产许可证、进出口、融资信贷等政策挂钩；２０１３年，工信部、财政部等５部门联合出台了《关于促进铅酸蓄电池和再生铅行业规范发展的意见》，特别是《行动计划》的实施，铅蓄电池企业从２０１２年的１８００多家减少至２０１５年的３００多家，显著提高了产业集中度。

　　二是加快了企业技术改造步伐。该行动计划要求实施绿色升级改造后，铅蓄电池行业的企业废水、废气中的铅排放优于国家排放标准限值的２０％以上，这是获得奖励的基线；同时设定了差别化政策，即对２０１３－２０１５年完成的项目，给予不超过实际投资额１５％的资金奖励，对２０１６－２０１７年完成的项目，给予不超过实际投资额１０％的资金奖励。这种“先到先得”的政策激励，明显加快了企业技术改造、降低污染物排放的步伐。

　　三是实现了环境效益、经济效益和社会效益的多赢。三年来，《行动计划》完成的项目减少汞使用量１６０吨／年，废水、废气中的铅及其化合物减排７．５吨／年，替代高毒农药产能１７００吨／年，减少苯、甲苯、二甲苯等有机溶剂使用量１．６万吨／年。《行动计划》实施结束后，可超额完成《行动计划》提出的汞、铅的削减目标。此外，随着行业绿色转型升级的不断推进，职业健康条件明显改善，实现了近四年血铅事件“零记录”。

　　另一方面，对高风险、高污染行业的政策力度仍显不够。一是《行动计划》仅覆盖三种类型的高风险污染物，而环保部出台的“双高”综合目录涉及４００余种；二是覆盖地域范围较为有限，如农药主要集中在江苏、浙江、山东、河南等省份，电石法聚氯乙烯主要集中在新疆、内蒙古、山东等地，《行动计划》涉及的８个行业仅覆盖２０多个省份；三是地方保护制约了环境政策的执行，如对《行动计划》中涉及的１２种高毒农药，一些地方并没有淘汰，直接导致部分高毒农药品种仍有较大市场；即使有国家奖励资金，企业也不愿意替代改造，直接影响到《行动计划》中高毒农药替代目标的完成。

　　降低高风险、高污染行业对人体健康和生态安全的危害，十分迫切。为此建议：

　　一是将绿色发展理念贯彻到化工生产中。绿色发展理念要求节约资源、保护环境，坚持可持续发展，坚持建设资源节约型、环境友好型社会，保障生态安全。既然人们的生活离不开化工产品，那么就必须推进绿色化工的发展，施行清洁生产，从源头减少有毒有害物质的使用。以污染物排放标准加快淘汰“双高”产品，鼓励颠覆性技术创新，推进技术可靠、经济合理、环境友好的“双高”行业技术进步，尽可能以有机物替代有毒有害物质，实现化学工业的绿色发展。

　　二是继续实施《行动计划》。鉴于《行动计划》起到了投入小、产出大的效果，保持政策的持续预期，国家应当继续组织制定和实施《行动计划》，不仅应当扩大计划覆盖的高风险污染物种类，将更多的高污染、高风险产品纳入行动计划，尽快削减一批高风险污染物以免对人体健康和生态安全产生不利影响；也应当扩大计划的覆盖区域，尽可能将全国各地纳入《行动计划》，最大限度地发挥《行动计划》对“双高”行业绿色转型的引领作用，尽可能实现高风险污染物削减的长期化、常态化。

　　三是采用政策“组合拳”，加快替代或淘汰“双高”产品。从２００８年起，环境保护部先后修订发布《高污染、高环境风险产品名录》，并与有关部门联合出台了一系列政策。一是将涉重金属的高污染电池、挥发性有机污染物含量较高的涂料产品等纳入消费税征收范围。二是对“双高”产品不予综合利用增值税优惠、不予调高出口退税；４００余种“双高”产品已经被取消了出口退税、禁止加工贸易。三是推动金融机构按风险可控、商业可持续原则，严格对生产“双高”产品企业的授信管理。四是引导企业避免采购“双高”产品，引导企业和公众减少对“高污染、高环境风险”产品的使用。这些政策“组合拳”，也有利于利用市场机制遏制“双高”产品的生产、使用和出口。

　　将绿色发展理念贯彻落实在人们的生产生活之中，需要实现产品的轻量化、无毒化和低碳化。通过发展循环经济，可以实现单位国民生产总值消耗的物质重量变轻；通过清洁生产和全生命周期管理，可以减少产品中有毒有害物质的使用乃至完全不用；通过能源革命，大力发展新能源和可再生能源，可以降低单位国民生产总值的碳排放强度，实现天蓝地绿水清的绿色发展目标，迈入生态文明新时代。

　　（作者系国务院发展研究中心社会发展研究部副巡视员、研究员）

（编辑：东北亚）

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