我国矿山环境安全管理的主要问题及成因分析
2016-10-24 17:03 [安全管理] 来源于：互联网 作者：互联网
导读：[摘 要]要使我们的社会可持续发展，生态可持续发展，经济可持续发展，就必须在保护矿山环境与合理开采之间达到相对平衡，为此，开展矿山环境安全的系统性理论研究十分必要。本文深入研究了我国矿山环境安全管理的主要问题，分析了这些问题形成的原因。 [关键
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[摘 要]要使我们的社会可持续发展，生态可持续发展，经济可持续发展，就必须在保护矿山环境与合理开采之间达到相对平衡，为此，开展矿山环境安全的系统性理论研究十分必要。本文深入研究了我国矿山环境安全管理的主要问题，分析了这些问题形成的原因。
[关键词]矿山环境；安全管理；问题；成因
[中图分类号]D63 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）11 — 0038 — 02
引 言
矿产资源作为经济发展的基础，具有不可替代的作用，一个资源消耗性的社会是注定不可持续的。目前，我国矿山环境安全的主要问题有以下几方面。
1 理论研究、法制体系不完善
1.1 缺乏系统的理论研究
改革开放几十年来，我们更多地是注重发展速度，对涉及矿山环境安全的相关理论缺乏系统性的研究，一是对如何保证合理开采利用与保护环境安全之间平衡的哲学思想缺乏统一的认识，既 “需求”与“限制”的环境安全哲学，二是矿山环境安全管理理论研究，三是缺乏对矿山环境安全技术的研究，包括矿山安全高效开采技术、矿产资源综合节约利用技术、矿产资源回收与替代技术、矿山环境安全监测技术、矿山环境治理恢复技术。
1.2 法多杂乱且违法责任太轻
1.2.1法多杂乱，没有形成完整体系
我国与矿山环境保护有关的法律、法规很多，既有全国的又有部门的，地方的；既涉及到大气、水体、土地，又涉及到矿产、森林、海洋。至于与矿山环境保护有关的部门更是为数不少，但众多法律、法规没有形成一个可行的完整的体系。例如：《湖南省矿产资源管理条例》中对矿山环境保护虽有一些规定，但侧重于工业“三废”治理；《湖南省地质环境保护条例》尽管设有专门的矿山地质环境保护章节，但远不能涵盖矿山地质环境保护的各个层面。在这种情况下，众多的法律、法规之间由于缺少协调，部门之间缺少制约与平衡，造成法“多”、“治”难。
1.2.2 矿山环境保护和资源保护之间缺乏有机联系
由于我国矿产资源单一矿多，综合共伴生矿多的特点，矿业开发时考虑资源的保护和合理利用，不仅会给矿山带来巨大的经济效益，而且可以减少对环境的影响和生态的危害，有助于矿业的可持续发展。而现在的矿业环保基本限于对污染的防治，将资源保护与环境治理截然分开，立法时，二者之间缺少有机的联系，没有形成协调统一的法律体系。
1.2.3 激励和约束机制不完善，违法责任太轻，法律的威慑力度小
激励机制和约束机制不完善，使得矿山企业、周边群众和专业执法等各部门的矿山地质环境保护的积极性未能充分发挥出来。在矿产资源开发利用中，一些人还没有认识到保护资源，保护环境，从而实现可持续发展的重要意义，积极主动地采取措施，保护环境，而是站在既得利益的角度去开发资源。在个体企业中，这一点表现得更为突出。在《环保法》中，规定了法律责任，但多是一些警告性处罚，与环境损害的代价严重不匹配。第四十二条规定“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为三年，从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起计算”。污染损害都是比较隐蔽的，不易察觉，三年的有效诉讼时效实在是太短。在《建设项目环境保护管理条例》中，规定了环境影响评价制度和配套环保工程建设项目，但最高法律责任才10万元，对从事建设项目环境影响评价工作的单位，在环境影响评价工作中弄虚作假的，由国务院环境保护行政主管部门吊销资格证书，并处所收费用1倍以上3倍以下的罚款。在《矿山地质环境保护规定》中，对不编制或未按规定编制矿山地质环境保护与治理恢复方案的，未按照批准的矿山地质环境保护与治理恢复方案治理的，探矿权人未采取治理恢复措施的，扰乱和阻碍矿山地质环境保护与治理恢复工作，侵占、损坏、损毁矿山地质环境监测设施或者矿山地质环境保护与治理恢复设施的，最高处3万元以下的经济罚款。处罚力度与损害相比很小。
1.2.4 缺少一部完整的矿山环境安全法规
我国没有一个完整的矿山环境法规，对矿山环境的监督、管理分散于各个部门的法律法规中。众所周知，矿业对环境的影响既有开发时的近期影响，也有闭坑以后的长期影响；矿山既有自身尾矿、固体废弃物中的有害、有毒物质对环境的危害，也有选矿、冶炼生产过程中添加的药剂或氰化物等对环境的危害；矿山开采既有露天开采，也有地下开采，还有地下溶浸和地面堆浸，不同的方法带来的影响也会有所不同；此外，矿业开发既有破坏生态环境明显可见的一面，也有潜伏、诱发地质灾害（滑坡、崩塌、泥石流等） 和促使土地砂化、酸化，缓慢、漫长影响环境而当时不可见的一面。如此等等，没有一个完整的矿山环境法规，就难以顾及到矿业开发对环境影响的方方面面。
1.2.5 标准缺失，法律法规的操作性不强
环保法太“软”，缺少可操作性。现有的法律、法规中缺乏有效的矿山污染防治与生态保护制度。环保法太“软”，缺少强制性，使法难有实效，法规太原则化而又难以操作。各种环保要求大多只有号召性的规定，对不履行义务者并没有有效的制裁手段。现行环保法以污染控制为重点，以污染环境控制和“排放控制”为基本环节和内容，依然是以末端控制为主，不注重源头控制，功能单一，适用范围过窄，不能全面有效控制污染和生态破坏。
2 多头管理，管理体制不系统
2.1 地方政府认识不到位和GDP冲动
第一，地方政府对环境保护的重要性认识不足，环境保护在我国历史不长，在某些领导和人们的思想观念中意识谈泊，对矿产资源开发的模式认识不到位，到底是走“先开发后治理”的模式，还是“严格环境限制下的开发模式”，还是“资源开发与环境保护相协调的绿色矿业发展模式”认识不足，由于我国对这三种发展模式的判断标准也没有量化，因此即使是同一发展模式，人们对其认识也难以统一。
第二，目前，矿山地质环境治理多为“末端治理”。重开发利用，轻资源节约和环境保护，重经济效益和发展速度，轻环境效益和发展质量；在发展战略与计划中，重经济项目，轻矿山地质环境项目；在项目的决策中，重经济评价，轻矿山地质环境影响评价；走的是“先污染，后治理”的道路，治理赶不上矿山地质环境的破坏。 第三，目前对地方政府的绩效考核主要参考GDP指标，出于政绩的需要，地方政府领导都想做大GDP，再加上环境的变化相对缓慢，所以地方政府有意或无意忽视环境保护，在我国，很多不该上的采矿项目在地方政府的保驾护航下匆匆上马，这种做大GDP的冲动，弱化了地方政府对矿山环境安全的监管。
2.2 管理体制不顺，缺乏系统性
根据我国现行矿山环境法律法规，对矿山环境负有主要监管责任的部门有：当地政府国土资源行政主管部门、当地政府环境行政主管部门，负有次要监管责任的部门有：水利行政主管部门、林业行政主管部门、地质勘探行政主管部门等。在管理体制上，矿产资源开发分散在十多个部门管理，矿山环境执法管理又涉及到多个执法部门，职责交叉，互相扯皮，以致在管理上形成要么各行其是，要么失去管理的状态。特别是治理的主体单位与上级主管部门，与左右的相关单位，在法律上和经济上的多方面关系均缺乏明确规定。
矿山环境恢复治理的责、权、利关系尚待明确，对于新中国成立之前业已形成的矿山环境问题由谁来治理？ 建国后在计划经济时期所形成的矿山生态环境破坏，由谁来恢复和重建？ 闭坑矿山以及无法寻找矿主的废矿山，其环境治理由谁承担？ 经费怎样解决？ 矿山环境治理过程中，各方责、权、利的关系应遵循怎样的原则加以确立？ 治理之后的成果，即环境产权和环境恢复治理之后土地的所有权、使用权等应如何确立和保护？ 这些问题急需明确。
这种多头管理，条块分割的管理模式，造成谁都可以管，谁也管不了的局面，同时也使矿山生产企业难以适应，在矿山环境安全管理中政府失灵、市场失灵。
2.3 矿山环境评价制度存在缺陷
矿山环境评价制度是对矿山环境保护实施监督管理的重要制度。是新建矿山进行可行性论证的重要组成部分，要调查论证该矿业项目生产后可能给项目所在地及毗邻地区的环境带来的影响，提出预防治理的措施。矿山环境影响评价报告必须经具备评价资质的单位审查批准，才能立项建设；经国土资源行政主管部门审核符合要求，才能申请办理采矿许可证。矿山环境影响评价遵循以防为主；防止污染和其他灾害的措施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产；对老污染源本着“谁污染谁治理，谁开发谁保护”的原则，促进矿山企业从“源头”开始，重视环境保护和治理，正确处理合理开发利用矿产资源与保护矿山环境的关系。
目前该评价制度存在下述几个缺陷：一是仅重点针对新建矿山开展环评，对生产中的矿山和闭坑矿山的环评还开展不多。二是对第三方环境评价机构的监管不力，环评报告的质量和准确性大打折扣。三是环境影响评估缺乏明确的监管阀值。四是对矿山环境损害代价定量评估研究不够，缺乏环境代价定量评估，难以计算矿山恢复治理保证金。
〔参 考 文 献〕
〔1〕 王秀明.矿山环境问题的分析〔J〕.采矿技术，2008，（04）：93-95.
〔2〕 林子淳，邬长福.关于金属矿山环境安全若干问题分析〔J〕.矿业工程，2010，（03）：56-58.
（编辑：东北亚） |
环保部通报督查结果：