我国生物质发电行业存在的问题及对策

　　摘要：《可再生能源法》颁布实施后，我国生物质发电行业在快速发展的同时也存在着不容忽视的问题，如成本、行政监管、财税融资及电价补贴等。国家有必要尽快建立健全相关配套政策与立法，包括：可再生能源的税收优惠政策；财政贴息优惠贷款办法；进一步完善可再生能源管理体制；制订推动相关配套产业；加强宣传教育。 

　　关键词：生物质发电；可再生能源法；政策；立法 

　　中图分类号：D922．671 

　　文献标识码：A 

　　文章编号：1671-0169(2009)02-0037-05
　　 

　　一、生物质发电行业存在的问题 

　　 

　　2006年《可再生能源法》的实施及随后一系列配套政策的颁布，极大地推动了生物质能源的开发利用，特别是强制上网制度和电价补贴政策的出台，为生物质发电扫清了入网障碍，提供了经济保障。截至2007年底，全国已建成投产的生物质直燃发电项目超过15个，在建项目30多个；国家发改委和各省发改委已核准生物质发电项目87个，总装机规模220万千瓦。《可再生能源中长期发展规划》提出，到2010年，全国生物质发电装机容量将达到550万千瓦；到2020年，生物质发电总装机容量达到3 000万千瓦。 

　　尽管《可再生能源法》实施以来，生物质行业有较大的发展，但是生物质发电行业仍然存在着制约行业发展的许多问题，主要有： 

　　 

　　(一)成本问题 

　　任何经济实体的运营都需要付出成本，但是在当今形势下生物质发电行业存在的高成本问题已经制约了行业的发展，其中突出地表现为原材料和设备的成本。 

　　1．原材料成本高。原材料的价格是不固定的，主要根据季节、品种、质量来定。以中节能(宿迁)生物质能发电有限公司(以下简称“宿迁生物质发电公司”)为例0，原材料成本主要存在以下问题：(1)随着周围生物质发电厂家的竞争，原材料日益紧缺并且供应时间不均衡。目前江苏省共有40多家生物质发电企业，仅宿迁就有好几家，加之一些外地的厂家也开始来宿迁采购原材料，因而加剧了原材料的激烈争夺；另外，作为正式运营的发电项目，一年四季都需要原材料，而农忙季节仅是一年中很短的一段时间，这就导致了项目的原材料供应时而饱和时而短缺，储存原材料也变相提高了成本。(2)土地养护保育需求影响秸秆的收购成本。直接燃烧秸秆对大气有污染等不良作用(宿迁地区开展的“秸秆禁烧”活动在全国几乎是最成功的)，但是在土地上直接燃烧秸秆也有养护土地增加肥力的作用，因此许多农民在收获后直接在地里烧掉秸秆，以供应土地养分。在需求不变或增大的情况下，原材料的供应量下降也会提高收购成本。(3)缺少原料收购、运输的专业经营者。公司的原材料一部分是定点采购，另一部分是直接向分散的农户采购。由于原材料太分散，又没有秸秆收购、运输的专业经营者，因此无论直接向农户采购还是农民将秸秆送进工厂，都无规模效益可言，也影响成本。(4)原材料缺乏必要的质量保证机制。在收购秸秆等原料过程中，由于没有质量标准，完全依靠感觉，并且对农民没有很好的约束机制，这也导致了原材料的质量参差不齐，有些秸秆的水分比重竟达到60％。 

　　2．大量关键发电设备需靠进口。目前全国多数生物质发电企业之间的规模相差不大，主要在设备上有所不同。宿迁生物质发电公司采用的设备是国内自主创新并生产制造的，而其他生物质发电企业几乎都有进口设备，进口设备的成本无论是购买还是后续维护都要大大高于国内设计并生产的发电设备。 

　　3．企业长期负担接网设备的维护成本。生物质发电上网的输变电线路尤其是边缘的输电项目均是发电公司自己建设的，运营中线路出现问题，也是发电公司花钱请电网企业维修。而火力发电项目则是电网企业建设和维护输变电线路。这些成本对于本来就利润不高的生物质发电行业来说也是不小的负担。 

　　 

　　(二)行政监管问题 

　　国家对生物质发电的行政监管主要体现在项目审批和运营阶段的监管，存在的问题主要表现在： 

　　1．生物质发电项目的审批涉及部门繁多，审批期限不固定。全国首批的三个生物质发电项目是由国家发改委于2005年审批的，分别是河北晋州、山东单县、江苏如东生物质发电项目。随后的生物质发电项目均由各省发改委审批。项目报批需要提交各项评价报告，主要有环境影响评价、地质评价、水资源评价、安全预评价和电力评价等六项。因而，项目申请单位需要进行前期调查和各项评价工作。由于审批部门与资源监管部门分离，申请单位对项目进行各项评价时涉及到的相关数据，必须向农业、水利等有关部门付费才能获得。 

　　项目的审批还涉及国家及省发改委的诸多内部部门，项目申请单位均要逐一申请。各省发改委大都没有固定的审批时限，主要根据项目申报单位准备的报批材料是否完整、充分来确定。在所有材料都准备齐全的情况下，生物质发电项目的审批周期最快也需要3个月。 

　　2．项目运营过程中的监管职能过于分散。生物质发电项目建成并运营后，能源部门、发改委、环境保护部门、国有资产监督管理委员会(从效益角度)、农业部(从反哺三农的角度)都会对项目进行监管。比如，江苏省机构改革后，江苏省经济贸易委员会在项目投产运行后负责部分监管职能，如即征即退的税收优惠监管。监管职能的分散，降低行政决策效率，也增加了企业的负担。 

　　3．对所有可再生能源“一刀切”式地管理。可再生能源的种类繁多，最常见的就有风能、太阳能、生物质能，另外还有地热能、海洋能、水能等。由于能源种类不同，项目的建设及运营方式也存在很大不同。如生物质发电和风力发电在基本建设、生产成本、资金回收等运营上就存在很大区别。风力发电的前期建设成本较高，但一旦建成，原材料成本则很小或几乎没有，运营中的成本主要是风机设备的维护、监测费用；而生物质发电虽然前期的投入不高，但一旦建成，则将面临大量的原材料成本、人力成本等。而目前我国却对可再生能源实行同样的标杆电价、贷款、税收等政策，这是不合理的。 

　　 

　　(三)财税融资问题 

　　1．生物质发电项目目前享受不到任何税收优惠。《可再生能源法》第26条规定：“国家对列入可再生能源产业发展指导目录的项目给予税收优惠。”但是《可再生能源法》颁布后，我国尚没有出台针对可再生能源税收优惠的实施细则或规定。地方上无论是省级还是市级的政府管理部门均没有出台实施办法。此外，按照《财政部 国家税务总局关于部分资源综合利用及其他产品增值税政策问题的通知》(2001年12月1日财税[2001]198号)的规定，对一些资源综合利用的增值税实行即征即退的政策，如利用城市生活垃圾发电。而生物质发电其实主要是利用农村的农业废弃物发电，这与城市生活垃圾发电是非常类似的。但由于《通知》中缺少针对生物质发电的优惠规定，税务部门 也无法给予优惠。另外，由于生物质发电企业的原料大都来自农民或个体运输户，因而也就无法获得增值税发票，企业也无法得到增值税抵扣。这就变相地加重了企业的税赋，实际增值税率已经高于常规能源发电，企业不仅享受不到国家的税收优惠，反而成为纳税大户。这与国家大力发展可再生能源的产业政策是相悖的。 

　　2．生物质发电项目目前也未享受到任何贷款利息优惠。《可再生能源法》第25条规定：“金融机构可以对列入国家可再生能源产业发展指导目录、符合信贷条件的可再生能源开发利用项目提供有财政贴息的优惠贷款。”按照该条规定，对可再生能源开发利用项目予以财政贴息贷款需要具备两个条件：一是项目需要列入国家可再生能源产业发展指导目录；二是符合贷款条件。2005年国家发改委出台了《可再生能源产业发展指导目录》，对于符合可再生能源产业指导目录，又符合贷款条件的，从理论上来说，金融机构就应该给予财政贴息贷款。但到目前为止，国内尚未出台专门针对可再生能源项目给予贷款优惠的具体办法。 

　　3．生物质发电行业的融资渠道匮乏。以宿迁生物质发电公司为例，该公司在业内的经营效益相对比较好，其中一个原因就是该公司在国内生物质发电行业最早参与清洁发展机制(Clean Development Mechanism，简称CDM)，这成为公司的主要融资渠道。CDM项目在国内主要应用于比较成熟的项目，多存在于风力发电行业；它根据实际发电量来确定交易额，需要有很多监测点。而生物质发电的具体操作要比风力发电相对复杂。 

　　 

　　(四)电价与补贴问题 

　　随着今年国内电力行业的效益整体下滑，煤炭、油的成本均有所增加，煤电今年也随之涨价，而生物质发电的电价并没有上涨。目前，国内生物质发电的电价仍按照《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》(发改价格(2006)7号)的规定执行。电价组成为：基本上网电价O.386元／千瓦时(2005年当地脱硫机组标杆含税电价)+可再生能源电价补贴O.25元／千瓦时+可再生能源接网费O.01元／千瓦时＝O.646元／千瓦时(苏价工(2007)115号)。交税后实际电价为0.552元／千瓦时，实际拿到的补贴为O.22元／千瓦时。生物质发电项目实际得到的电价与日益高涨的成本之间的差距日益缩小，项目盈利的空间也就愈来愈小。 

　　另外，生物质发电项目目前所获的补贴仍然是2005年在标杆电价的基础上确定的，即每度电补贴O.25元，2006年至2008年三年期间一直没有变。而这期间无论是物价还是原材料的成本却一直在提高。 

　　 

　　二、生物质发电行业所存问题的成因 

　　 

　　(一)《可再生能源法》配套法规不健全、立法的更新速度慢 

　　《可再生能源法》相关配套性规定既是可再生能源立法不可或缺的有机组成部分，同时也是其得以有效实施的重要前提条件之一。 

　　到目前为止，国家虽然已经出台了一些配套性规定，但一些关系到可再生能源发电行业切身经济利益的配套性规定尚待出台，如可再生能源开发利用财税、贷款优惠规定，不同可再生能源种类适用《可再生能源法》的规定等。另外，可再生能源产业作为新兴产业，它是不断发展的。国家作为调控主体，对该产业的调控亦应当随着市场及国家规划的变化而不断予以调整。但当前可再生能源相关立法的更新速度过于缓慢，不适应市场的发展。这种滞后的调控已经远远脱离了市场实际，打击了投资者的热情和信心。反观国外，在可再生能源开发利用比较成功的德国，其国内电价几乎每半年进行一次调整，最慢也是一年调整一次。这种及时有效的政策极大地促进了可再生能源产业的发展。 

　　 

　　(二)可再生能源行政管理体制和机制不健全 

　　1．缺乏一个强有力的可再生能源统一主管部门。高效而又职责明确的可再生能源主管机构是可再生能源行业顺利发展的重要保障。虽然《可再生能源法》第5条第3款明确规定“县级以上地方人民政府管理能源工作的部门负责本行政区域内可再生能源开发利用的管理工作”，但是地方体制改革往往比较滞后，如江苏省就有发改委与经贸委两个机构对能源具有管理职权。生物质发电项目审批及运营过程中涉及众多的审批部门并且没有固定的审批期限，很大程度上就是由于没有一个统一的可再生能源主管机构。 

　　2．缺乏明确的地方产业布局规划。可再生能源产业的布局和规划是国家对开发利用可再生能源的前提。《可再生能源法》第7、8条明确要求国务院会同省、自治区、直辖市人民政府确定各行政区域可再生能源开发利用中长期目标，并依据中长期目标编制本行政区域的可再生能源开发利用规划，国家在2008年3月也出台了《可再生能源“十一五”规划》，对主要的可再生能源开发利用项目在“十一五”期间的发展做了详细规划。但是省级及以下的能源主管部门却没有出台针对本地区的具体规划或者未向社会公开该规划。如果一个地区没有明确具体的产业规划，那么政府对项目的审批就没有明确依据，很容易导致产业布局不合理，影响产业的长远发展。就宿迁来说，宿迁生物质发电公司目前面临的原材料问题，很大程度上是地方缺乏产业布局导致区内多个厂家的原材料竞争引起的。 

　　 

　　(三)国家的财政支持力度不够 

　　生物质发电行业作为新兴产业，在发展初期离不开政府强有力的财政支持。如果没有政府的财政支持，而完全依靠企业或分散的民间资本来开发这种清洁环保而又高成本的产业，势必会打击投资者的热情，造成该产业的萎缩。目前生物质发电企业享受不到税收和贷款优惠，反映出国家对可再生能源开发利用的财政支持力度明显不足。另外，生物质发电项目目前除了参与国外的CDM项目外，很少有其他融资方式，融资渠道的单一也制约了该行业的发展。 

　　 

　　(四)配套产业发展不完善 

　　生物质发电行业是一个完整的产业链，无论是项目建设期间还是运营期间，都需要相关配套产业的支持，如设备的设计、生产、租赁、维修，原材料的收集、运输的规模化与专业化、品质保证等。而目前这些配套产业才刚刚开始，这也制约了生物质发电行业的发展。 

　　 

　　(五)可再生能源开发利用的宣传力度不够 

　　由于国家对可再生能源开发利用的宣传力度不够，社会公众尤其是农民对该行业的认识不足，使农业废弃物不能及时、充分地转化为生物质发电的原材料，这在一定程度上造成了原材料的供应紧张。另外，一些民间资本由于缺乏信息和信心，对生物质发电及配套行业的投资也会减少。 

　　 

　　三、完善可再生能源立法和政策的建议 

　　 

　　通过以上调研和分析，笔者认为，要促进我国生物质产业的迅速、健康发展，我国可再生能源立法与政策必须进一步完善。 

　　 

　　(一)制定并补充可再生能源相关配套法规 

　　目前，国内整个生物质发电行业出于对未来配 额制政策推行的期望，大都在赔本生产。笔者认为，为推动可再生能源的进一步发展，当务之急是依据《可再生能源法》所规定的“经济激励与监督措施”，尽快制定可再生能源财政贴息和税收优惠的办法，使《可再生能源法》的指导性规定真正落到实处。对于已经颁布的各项规定，应该根据市场情况及时修改。如对《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》中关于电价补贴的规定应加以修订，真正起到引导和保障可再生能源产业发展的作用。 

　　 

　　(二)进一步健全可再生能源管理体制与机制 

　　1．在加强国家能源局作为可再生能源行业主管部门综合统一管理能力的同时，加快地方可再生能源主管部门的建设，将分散在地方政府不同部门的可再生能源管理职责加以整合，交由其中的一个部门负责管理，以加强地方政府对可再生能源的管理，提高行政审批效率。 

　　2．加强地方政府对可再生能源产业的布局规划。我们认为各省、自治区、直辖市人民政府应在对各类可再生能源种类进行资源调查的基础上，依据《可再生能源法》的规定，编制本行政区域的可再生能源发展规划，防止盲目建设。地方人民政府能源主管部门应依据本地区的发展规划来审批可再生能源项目，以防止无序审批，减少产业内的恶性竞争。 

　　3．国家可再生能源主管部门应当分类管理不同种类的可再生能源，根据不同的可再生能源种类制定有针对性的政策。以可再生能源发电行业为例，应规定不同可再生能源的标杆入网电价、补贴、税收优惠甚至贷款优惠。生物质发电应在考察其运营成本的基础上，规定独立的标杆电价；风力发电由于其前期建设投入比较高，应考虑对其实行更优惠的贷款政策等。另外，还要制订有关原料的标准，建立针对发电企业、农民和相关组织之间的纠纷解决机制。 

　　 

　　(三)建立健全相关配套产业发展政策 

　　生物质发电作为生物质开发利用行业的一部分，它的发展壮大离不开配套产业的建立和完善。国家应大力推动生物质能配套产业的发展。技术开发机构应加快引进技术的消化和吸收，加快实现关键设备的国产化；组织国内发电设计、设备制造和相关运营行业的重点企业和专家，研发具有自主知识产权的生物质能发电技术和设备。同时，拓展多种经济运营形式来降低可再生能源产业的运营成本，如发展可再生能源中技术设备、工程设备的融资租赁产业等。另外，还应发展与原料环节相关的产业，如建立原料的专业化规模化收集、运输组织，发挥村民委员会等基层组织的协调与组织功能。 

　　 

　　(四)加大对可再生能源开发利用的宣传力度 

　　生物质能及其他可再生能源的开发利用是一种新兴而又长期的工作，需要全社会的参与和支持。《可再生能源法》第12条第2款明确规定：“国务院教育行政部门应当将可再生能源知识和技术纳人普通教育、职业教育课程。”有关教育单位和新闻媒体应该充分结合立法对可再生能源的种类、形式、经济及环境效益等基本知识进行宣传推广，让公众了解并自觉地支持可再生能源的开发和利用，从而积极推动行业不断向前发展。