我国城镇化进程中的地利共享与惠民逻辑

2016-09-16 09:16 [社科论文] 来源于：互联网作者：互联网

导读：编者按：面对日趋激化的耕地保护与城市化建设的严峻矛盾，著名土地研究专家、华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰教授在2009年写了《地权的逻辑中国农村土地制度向何处去》一书，引起了相当的社会反响，被认为是城镇化土地利用与产业规制失控的对策

　　编者按：面对日趋激化的耕地保护与城市化建设的严峻矛盾，著名土地研究专家、华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰教授在2009年写了《地权的逻辑——中国农村土地制度向何处去》一书，引起了相当的社会反响，被认为是城镇化土地利用与产业规制失控的对策性评估和破解。但两年多时间过去了，贺教授却发现国内学界和政策部门对土地问题的认识，仍然存在若干事实上的错漏和认识上的错位，甚至总是乐于对表面现象的报道，且自以为站在道德制高点上就等同于掌握了真理，并以此来制造媒体焦点事件，进行焦点倒逼。

　　时势造英雄，快速的土地城镇化使征地拆迁与土地财政成为中国特色，也造就了资源博弈与财富争夺的大亨。倘若不对这些错漏和错位进行清理，将会危及中国现代化建设事业。为此本刊记者采访了贺教授，请他就当下关于土地管制中的诸多困惑寻求如何解决城镇化过程中各种民生问题的途径。

　　一、地利共享——中国土地制度的增值选择

　　本刊记者：贺教授，您特别关注地权，并且将其作为城镇化过程中的一个敏感语词来看待。这是为什么呢？

　　贺雪峰：伟大的革命先行者孙中山先生早在100年前就提出“地尽其利、地利共享”的伟大思想。地利共享是指，在经济发展过程中，特定位置的土地会因为工商业的发展、城市建设，而具有超出之前农用价值的增值收益，这部分增值收益只与土地特定位置有关，与经济发展有关，而与土地所有者的劳动无关。既然是由整个国民经济发展所创造出来的收益，这部分增值收益就不应全归地主，更不应形成一个主要靠土地食利的食利者阶层。土地非农用的增值收益应由全民共享。

　　在土地制度私有的背景下，要实现孙中山先生的思想，有一定难度。新中国在土地制度上进行的新民主主义改造和之后的土地改革，逐步确立了新中国的土地制度，从而为实现孙中山先生的伟大思想提供了法律基础和现实可能。正是拜中国土地制度之赐，中国获得了快速经济崛起的优势。

　　本刊记者：显然，某种程度上您更赞成土地共有，这有什么制度意义上的理由吗？

　　贺雪峰：当前中国土地制度安排中，大体有四个与“地利共享”有关的基本制度安排：一是农地集体所有，农户具有承包经营权；二是城市建设用地国有，农地一经征收为城市建设用地，土地性质即由集体所有变为国有；三是中国实行最严格的耕地保护政策，非经国家批准，地方政府不得随意占用耕地；四是土地用途管制，大的管制是保护耕地，严禁随意占用耕地，改变耕地性质，小的管制还包括城市建设用地与农村建设用地、城市商业用地和工业用地、基础设施建设用地，都实行用途管制，不得随意改变用途。

　　中国现有18亿亩多一点耕地。中国是以占世界7%耕地养活占世界22%人口的地少人多、人地关系极为紧张的国家。为了保证中国人民吃得饱，就必须实行最严格的耕地保护。耕地是进行农业生产的基本资源，主要是生产粮食，粮食生产是涉及谁来养活中国的大问题，是战略性问题。中国耕地的70%和中国农民的70%是用于或从事粮食生产的。

　　二、承包经营——城市建设用地的权力归属

　　本刊记者：听了您对“地利共享”的解释，觉得您条分缕析地对土地的功能作了社会意义上的解读，以此来甄别土地的权力归属问题。不过我们无法回避的是，当前农村已经出现严重的农民分化和多元化，具有承包经营权的农户相当部分已经离土甚至离乡，他们不再关心土地的生产情况，也不参与土地经营，他们的利益关系甚至社会关系都已经移出农村。那么您怎么看待这种糟糕的现象？

　　贺雪峰：对从事粮食生产的农民来讲，耕地价值来自其产出，一亩耕地，一年两季，扣除各种投入，一年纯收入在200~500元之间，不扣除劳动投入，一亩耕地一年的收入也只有1000元左右。以耕地生产粮食来反推耕地价值，以当前农村通常的年利率10%来计算，一亩耕地的价值在2000~5000元，最多不会超过一万元，因为在当前农村通常利率水平下，一万元就有1000元的利息收入。当然，耕地对农民的价值不单是进行粮食种植和农业生产，而且具有其他社会和文化上的含义，因此，耕地在不同地区的价值或对不同地区农民的价值是有差异的。在粮食主产区，耕地较多，耕地主要用于生产商品粮，耕地价值最接近其农田价值。湖北荆门是我的老家，是全国著名的商品粮主产区，农村耕地的流转价格（在农民那里相当于土地买卖了）为2000元/亩左右，再高也超不过3000元/亩。

　　相对于数千元每亩的耕地，城市建设用地就值钱多了。城市商业建设用地，通过招拍挂，动辄上百万元/亩。城市商业用地的高价，给社会以丰富的联想，常有人以此来计算，中国仅耕地就有18亿亩，以每亩100万元计算，中国该有多么巨大的土地财富啊。甚至有著名经济学家也作这样的计算，并因此发出“农民是拿着金饭碗讨饭吃”的感慨，并因此鼓噪要盘活所谓农村巨额土地资产存量。

　　本刊记者：对于土地的想象看来已经超过了公婆之争，但土地与时势，普通农民又何曾闹得清楚其中的奥妙？农民往往理解为土地权利已归农户，农户之间转让土地承包经营权往往被视为耕地买卖，但您却从中发现了一个关于土地流转的秘密，即先有学者后有国土部门“发现了”耕地作为建设用地的特殊价值。该如何描述这当中并不被夸大的功利性轮廓呢？

　　贺雪峰：城市建设用地的价值与三个方面的因素有关，一是建设用地的位置，二是建设用地的稀缺程度，三是征地成本。因为土地不可移动的特点，就使特定位置的土地具有市场不可替代性（即无法形成完全的土地交易市场，土地因其位置而有不同的级差收益）；建设用地的稀缺程度与国家控制建设用地供给有关。中国实行土地用途管制和严格耕地保护政策，保持偏紧的建设用地供给，以保证城市合理的经济密度，从而使城市建设用地供不应求，并因此有较高的市价，其后果就是地方政府有极强的向中央要求更多建设用地指标的动力。

　　注意，城市建设用地并非只有商业用地，而且包括基础设施建设用地、公共事业建设用地和工业用地，且后者占到了大多数。商业用地占城市建设用地的比重应不超过20%（具体要查数据）。所以，中国的现代化同时一定是更多农村人口城市化的过程，更多工商企业建立起来的过程。工商业的发展和城市建设都需要占用耕地。在国家偏紧的城市建设占地计划的控制下，城市建设用地因其地理位置和市场稀缺，而具有远高于耕地的价值。

　　三、用地指标——改变土地用途的征地逻辑

　　本刊记者：毫无疑问，功能性的土地典型特征就是地权的孰是孰非了，而“一石激起千层浪”的内需，自然需要避免低效率的投资与运作了。在那种情形下，经济增长的提速必定很令人神往。如此是否可以这样认为，农民市民是不相伯仲的，都希望有“好多钱、好多钱”啊，对吧？

　　贺雪峰：在保护耕地的话语下，因为地方政府有强烈的扩大建设用地计划的要求，一种十分中国特色的土地制度被设计出台，这就是始于天津滨海新区的所谓“城乡建设用地增减挂钩”试点。具体地说，这项制度设计是说，农村的土地，除耕地以外，还有非农建设用地，主要是农民的宅基地（以及乡镇企业占地等）。农村非农建设用地不是耕地，而且农村非农建设用地可以很容易复垦为耕地。若将农村节约出来的非农建设用地复垦为耕地，以此获得城市建设占用耕地指标，则既没有减少耕地，又将不值钱的农村建设用地指标置换成了十分值钱的城市建设占用耕地指标，岂不两全其美？

　　这当然不是所谓两全其美，而是问题极大，核心是突破了中央下达的占用耕地计划。既然如此，为何中央不直接增加占地指标？这样一来，可以列为城乡建设用地增减挂钩项目的农民宅基地一下子变得值钱了，这个值钱并非要用农民节约出来的宅基地建工厂楼房，而是将之复垦为耕地从而让地方政府获得增加的城市建设占用耕地指标。注意，城市建设占地指标只是征收农民耕地的前提，具体占地还要向城郊农民征收。

　　这样就出现了一个颇诡异的情况，即农村宅基地比农村耕地更值钱，不是值钱一点，而是值钱很多。按重庆成都的经验，每亩宅基地复垦，农民可以获得10万元甚至更多，即使其他地区补偿较低，也大都达到数万元。经过复垦才变成耕地的宅基地竟然比耕地值钱得多，而复垦是要投入成本的，这是为什么？这是因为城乡建设用地增减挂钩，钻了国家控制城市建设用地指标的政策空子。

　　本刊记者：这显然是种典型的粗鲁而诡异的外部环境。想想，国家化大力气去推动经济，而结果却居然让行业的虚拟信心指数征服住。在我们今天看到地产危机的时候，是否您早就发现“地权”的跑题？譬如拆迁征地？

　　贺雪峰：唔，的确像是这么回事。城市建设，有了征地指标，地方政府还必须向城郊农民征地，才能将农业用地变成城市建设用地。之前，城郊农民是所在村社集体土地的承包人，具有土地承包经营权。土地是农民的生产资料，征地就使农民丧失了生产资料，没有了就业机会，失去了生活来源，因此，地方政府必须给农民以就业安置。按《土地管理法》，国家通过地方政府征收农民土地，必须给土地所有者的村社集体以土地补偿费，给有土地承包经营权的农户以劳力安置费，给土地上的青苗等附作物以青苗或附作物补偿。其中给农民的补偿，主要是按农民从事农业生产所获取的经济收入进行计算。

　　按《土地管理法》给农民的补偿明显偏低，因为土地对农民不只是生产资料，而且与生活方式相关。正是在土地上建立的熟人社会关系中，农民形成了自己的意义世界。现在征收了农民的土地，不仅改变了农民的生产方式，而且同时也改变了农民的生活方式。而且，一次性土地补偿，使拿到大量现金的农民心理很容易失衡，消费欲望大大提高，土地补偿很快就会被消费掉。因此，地方政府应提高失地农民的补偿水平并改变一次性补偿的办法。不过，征地对农民也有好处，其中之一是征地及土地的工商业使用，使农民具有了比过去多得多的工商业机会，其中最重要的是房租经济的发展。

　　农民还希望能分享更多土地征收改变用途之后的收益。尤其是近在眼前的甚至就是过去自己的承包地上，政府通过招拍挂程序，将征收的土地以每亩上百万元拍出，这样巨大的土地市值与政府给农民的区区数万元补偿相比，实在太不相称了。农民因此要求更高的征地补偿，甚至要求土地的自主开发权，若他们不是由政府征地而是自主在自己的土地上进行商业开发，农民该可以获得多么巨大的收益啊。也是因此，众多学者及媒体舆论都站在农民角度呼吁给农民以土地开发权，要让农民分享更多土地收益。在农民抗争、媒体呼吁和学者论证下面，地方政府不断提高征地补偿，并将部分征收土地返还农民进行土地开发。

　　四、土地财政——城市建设征地的协同效应

　　本刊记者：其实机会与机遇都是有成本的。习惯于节约成本的地方政府在进行土地财政的同时，想必会有些“协同效应”吧？

　　贺雪峰：地方政府也颇为委屈。第一，虽然商业用地是可以拍出高价的，但征用农民土地的大部分是用于公共事业、基础设施建设和工业用地，这些土地，政府往往不仅不能从中赚钱，而且要亏本；第二，城市基础设施建设支出高昂，若没有从低价征地中拿出部分地块高价拍出，地方政府就无法获得土地财政，而没有土地财政，地方政府将无法为城市提供良好的配套基础设施建设；第三，地方政府还有一个委屈，土地财政并非装进私人腰包，而是用于公共建设的，社会舆论却好像土地财政都成了市长贪污，见不得人似的。

　　本刊记者：这么说，土地财政是配合时代进步的，而绝非像现在某些人想象的是“通吃的赢家”？

　　贺雪峰：土地财政当然是有道理的，因为土地财政是公的，且用于城市建设的。若没有土地财政，城市建设要么更加依赖中央财政支持，要么需征更多税，要么只能是一个破烂的城市。有了土地财政，建设一个好的城市基础设施，又少征税，同时少向中央要财政转移支付，才能使中央财政多用于全面支农，才能让地方企业更有活力，也才能让城市居民生活得更加美好。地方政府有土地财政，并合理用好土地财政，是“地利共享”的一个重要方面。

　　当前中国加工制造业在全球化中具有极强的竞争优势，其中一个重要原因是中国特色土地制度。中国最为广大的农民是从事耕作的普通农民，他们的耕地不允许改变用途为建设用地，他们因此无法分享到建设用地的增值收益。他们生产粮食这种基础性的具有强烈公益性和公共性的产品，他们因此应该获得中央财政的转移支付。中国企业相对较低的税收是其国际竞争力的重要方面。而所有这些都与中国城市建设征地所产生的土地财政降低了地方政府对中央财政的依赖有关。这个意义上讲，地方政府的土地财政是“地利共享”的重要形式。

　　本刊记者：现在有许多人就是冲着“拆迁”的高价，以宅基地换“掉下来的馅饼”，出现乍富还穷的现象。这样的利益博弈的结果，使一些城市化的农民生活水平下降，生活缺乏保障。您是如何看待这个扭曲的社会现象的？

　　贺雪峰：与通过土地财政共享地利相反的，是正好处在特定位置的村社集体及其成员利用土地不可移动的特点，要求地方政府征收土地时的高价，这个高价甚至可以高出当前市场招拍挂的市场，这就是“钉子户”效应。若如此，在中国特殊位置上，就会产生出一个巨大的土地食利阶层，这个土地食利阶层可以凭借其特定位置的土地权利，轻松获得动辄上千万的巨额利益，这些巨额利益与劳动无关。得来容易花起来就不会心痛，这样一个暴富的阶层，不会将土地收益用于投资而一定会用于消费，他们一定会在极短时间变得腐朽。若如此，中国发展所产生的经济剩余就会通过土地利益输送给这个社会中寄生且腐朽的土地食利阶层。中国正处在发展阶段，社会还不富裕，各方面都要钱，若在当前中国格局中，再出现一个借特定位置土地来占有中国经济所形成的经济剩余的食利阶层，中国的未来就会十分危险。

　　五、抑制食利——国家制度调控的政策关键

　　本刊记者：目前的财富分化与消费鸿沟使“食利阶层”这个名词异常热乎起来，重新塑造着转型期的新社会结构。在土地制度这个问题上，您认为国家是怎样进行调控的？

　　贺雪峰：中国土地制度提供了阻止土地食利阶层产生的制度条件，中国至今未形成庞大的土地食利阶层，这是中国取得经济增长奇迹的关键。中国经济增长，是因为农民工（不独指城郊农民而是全国农民）用辛勤的汗水，在工厂劳动创造的，是社会各阶层凭借智慧工作来创造的，也是新中国土地制度消灭食利阶层的制度空间所创造的，是全社会共同努力的成果，因此而来的土地利益当然应该由全社会共享。地方政府的土地财政是地利共享的一种形式，这种形式也许现在还不够完善，但地利共享的方向无疑是正确的。

　　不过当前媒体关于土地问题的报道中，有几个明显的误判：一是关于农地权利的误判，因为对于耕者来讲，土地权利越大，耕者耕作越困难，因此利益越是受损；二是缺少对已经严重分化的农民的了解，误以少数既得利益的农民利益来想象全国农民的情况，最典型的是以少数城中村农民来想象全国农民情况；三是缺少对地方政府向农民征收土地本身的利益博弈性质的理解，虽然总体来讲，地方政府在土地征收中要处于强势得多的位置，但农民也并非完全没有反制手段；四是与征地一样，拆迁中同样存在利益博弈；五是保护农民利益与保护耕地认识上存在错误；六是权利话语盛行，媒体更愿在分配领域做文章；七是误解中国农村土地的性质。

　　本刊记者：看得出来，您对我国现有的土地政策充满信心，对于地方政府在土地征收中的强势位置也没有回避。由此我在想，怎样才能消除对中国城镇化过程中关于农村土地性质的误解呢，特别是强大的媒体舆论？

　　贺雪峰：现在一些学者、媒体甚至政府官员都看不到土地财政的合理性，都不遗余力地攻击之，而片面站在少数城郊农民的立场，其结果可能是在中国形成一个本来可以没有的庞大的土地食利阶层。中国若果真出现一个庞大的土地食利阶层，将是中国现代化之殇。

　　从另个角度而言，城郊特定位置的农民，不应该按城市建设用地尤其是城市商业建设用地的市值来获得补偿，地方政府不能因为征收了农民土地，而使失地农民陷入贫困。就当前地方政府征地所给农民补偿的总体状况而言，农民土地开发权的说法是有问题的，地方政府还需提高失地农民的补偿。

（编辑：韩语）

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