浅析京津冀区域生态补偿法律制度的构建
2017-02-19 10:12 [环境党建] 来源于：互联网 作者：互联网
导读：摘 要 京津冀区际生态补偿法律制度的构建存在着基础法律缺失、利益难以协调、补偿标准不易量化等多方面问题，本文从流域、森林、大气、矿产等四大生态领域提出了相应的补偿制度，以期对区际生态补偿法律制度的构建提供参考。 关键词 京津冀区域 生态补偿法律
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摘 要 京津冀区际生态补偿法律制度的构建存在着基础法律缺失、利益难以协调、补偿标准不易量化等多方面问题，本文从流域、森林、大气、矿产等四大生态领域提出了相应的补偿制度，以期对区际生态补偿法律制度的构建提供参考。
关键词 京津冀区域 生态补偿法律制度 环境政策
作者简介：乔睿，天津市和平区人民检察院公诉科科员。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-044-02
一、背景
随着我国京津冀一体化的政策逐步落实，三地之间的经济贸易往来日益增多。特别是京津两地的诸多企业在土地、人力成本的重压之下，纷纷选择向河北地区转移，这其中不乏一些为规避京津两地的环境政策法规的重污染企业。但是，从2013年度全国空气污染指数来看，十大空气污染城市有大半落户河北，这也不得不说跟京津两地重污染企业的转移存在些许关系。改善京津冀整体环境，尤其是空气质量，不是河北一地能够全力承担的。在京津冀一体化过程中，如何改善日益恶化的环境质量，需要三地的共同努力，那么区域生态补偿制度的构建显得迫在眉睫。
二、区域生态补偿的概念
区域生态补偿，是指按照行政区域如省内、市内、县内、乡（镇）内的划分，按照公平合理的一般性原则，受益地区与受损地区、开发地区与保护地区进行生态补偿。
依据资源类别、补偿主体等不同的标准，生态补偿可以划分为不同类别。区域生态补偿的概念实则是其中的一种划分。有的学者认为，在空间上可将生态补偿划分为国际生态补偿和国家生态补偿。其中，国家生态补偿则又分为国内生态补偿、流域生态补偿、区域生态补偿和跨流域生态补偿。本文提及的京津冀地区的生态补偿就是借鉴了区域生态补偿的概念。
三、我国生态补偿立法现状
我国对于生态补偿领域的立法工作可谓源远流长，最早体现在1953年的《中央人民政府国务院关于发动群众开展植树育林、护林工作的指示》中，其中提及“国家雇工营造建设造林站;…… 组织附近农民在农闲时，由国家对造林给以资助。”可谓生态补偿制度的最初萌芽。
随后在1963年的《森林保护条例》中为奖励造林护林工作提供了依据。国务院还依此建立了集体林育林基金制度，为我国造林事业的发展奠定了良好基础。1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》由全国人大常委会通过，提及污染费收取的规定，真正从法律上建立了该制度。同年通过的《中华人民共和国森林法（试行）》明确了育林基金制度。
1983年云南昆明开始试点征收采矿造成的生态破坏治理费，以每吨磷矿0.3元的标准收取治理费用于生态环境的保护，为我国生态补偿立法提供了良好的借鉴。1989年重新修订后的《中华人民共和国环境保护法》规定了需要赔偿受污染者，对污染者提出了更高的要求。次年，国务院提出了“谁开发、谁保护，谁破坏、谁修复，谁利用、谁补偿”的生态补偿原则。
2000年国务院在《生态环境保护纲要》中提出，国家应当补偿因公共利益而受损的土地使用者。2005年国务院开始提出建立生态补偿相关机制的构想。2010年《生态补偿条例》进入起草阶段。
纵观这些年来立法工作的逐步推进，我们可以看到国家生态保护意识强化的趋势。但生态补偿法律制度至今尚未提出，在该领域仅有零星的政府文件，缺乏基础法律的支撑。这也导致今日京津冀区域生态补偿问题的研究缺乏依据和落脚点。
四、京津冀地区建立区域生态补偿机制的难点
由于行政区域相互之间缺乏隶属关系、无明确法律依据等原因，在京津冀地区建立区际生态补偿机制可谓困难重重。一方面，京津两地作为既得利益者不愿主动补偿对河北的生态破坏，不想打破现有的诸多环境便利。另一方面，河北作为寻求补偿方缺少谈判的筹码和会谈的实力，其提出的生态补偿要求缺乏回应。那么，如何协调三方的利益诉求从而达成多赢局面，也就成为京津冀地区建立区际生态补偿机制的困难所在。
（一）缺乏明确的生态价值判断标准
明确的生态补偿标准是建立京津冀区际生态补偿体制的前提和依据，而这一标准是建立在生态价值判决的基础之上。现如今，连最基础的生态价值判断都缺乏一个明确可行的标准，更何谈生态价值判断标准的建立。这不单是京津冀地区一处所面临的尴尬问题，也是全国诸多区域存在的难题，更使得生态补偿制度的建立成为空中楼阁。
（二）缺乏利益协调机制
生态保护背后隐藏的是经济利益的博弈，三个缺乏相互隶属关系的行政区域如何协调经济利益关系成为区际生态补偿机制建立的重要因素。通常情况下，经济利益的协调需要以利益协调机制为依托。但就目前三省市的情况来看，利益协调机制尚未有效建立。例如现在河北地区向北京地区输送水资源的做法，使得本就水资源匮乏的河北地区雪上加霜，甚至导致部分工厂不能正常运转，但河北建立水资源有偿使用机制的愿望却迟迟难以落实。
（三）缺乏生态补偿计算标准
确定区际生态补偿标准会涉及一系列工作的开展。从法律制定提供依据，到区际磋商达成共识，再到计算机构明确方法。此外，生态补偿的标准还很容易陷入两难的境地，如果京津发达地区所提供的补偿数量过少，难以满足贫困地区环境治理的要求，致使环境问题的治理缺乏资金支持。如果京津发达地区被征收的补偿款过多，又会超出其财政承受能力，使资金难以到位。所以说，补偿计算标准的确定需要多方面综合问题的考虑。
五、实施京津冀区际生态补偿制度的建议
在环渤海经济圈日益发展的同时，京津冀三地的经贸交流愈加频繁，区域间的环境问题更加突出。北京、天津、河北三省市自古以来就渊源颇深，在地缘上更是有着千丝万缕天然的联系。下面本文就从流域、森林、大气、矿产等方面提出关于区际生态补偿制度的建议。
（一）流域生态补偿制度
我国现在普遍面临着水资源短缺和恶化的问题，其中京津冀地区尤为严重。区域内的海河、滦河、渤海水污染严重，总体水质较差。由于区域分割而导致联动机制的缺乏成为流域环境问题难以得到解决的重要原因。河北作为京津冀地区河流的发源地和主要流经地，在水资源保护上显得力不从心。一是治污效果差强人意，比如一直供给北京居民生活用水的官厅水库就是因为上游生态环境恶化，只得取消了饮用水的功能。这给本就水资源短缺的京津冀地区造成更大的资源压力。二是治污成本的分担不公，使得河北地方财政为京津冀三地的环境问题买单。一些流域上流水土保持、退耕还林工作的巨额开支都压在了原本并不富裕的河北地区。所以说，京津冀地区流域生态补偿措施的出台是必不可少的，这才是该处流域生态环境治理的治本之策。相关制度建设应当依托于流域水系，建立流域周边区县跨地区的工作指导小组，以“受益者补偿、损害者赔偿”为原则，实现流域可持续发展。
（二）森林生态补偿制度
相对于其他方面，森林生态补偿制度已有一定成效，但碍于资金短缺的压力，与预期目标还有相当大的距离。河北北部山林一直以来充当着京津地区的氧吧和风沙防护栏，由于当地经济落后，严重影响了造林、护林工作的开展。长期以来，森林的防护主要依靠中央财政拨款，缺乏地方共建的支持。在这方面也有一些先例可供推广，如北京和河北于2006年曾签署一份护林建设备忘录，由北京补充建设资金，重点支持密云、官厅水库上游位于河北丰宁一带的水源保护林。 具体的森林共建措施有待进一步的深化和完善。
（三）大气生态补偿制度
随着北京、天津不少重污染企业的迁入，河北地区本就糟糕的空气质量令人堪忧。此外，由于京津两地的经济更为发达，还存在着较多的汽车尾气、工业粉尘等污染气体的排放，使得这一地区空气质量每况愈下。因此，大气生态补偿制度的建立是相当必要的。在这方面，可以借鉴现有排污权交易的相关制度，构建区际大气生态补偿制度。
（四）矿产生态补偿制度
由于长期的掠夺性开采和环境恢复不力，导致京津冀一带原本丰富的矿产资源迅速枯竭，更恶化了矿区周边环境。矿产生态补偿制度的确立，需要相关的法律法规的制定，明确以矿区开发者和受益人作为补偿主体，以负责恢复矿区生态环境的机构和矿区周边居民为补偿对象，建立相应的开采和复垦制度，明确生态补偿标准，并建立环境恢复治理专项基金。
在资金来源方面，一方面可以扩大资源税的征收范围，加收环境补偿税、矿产使用费等税费，另一方面建立健全矿区恢复治理保证金制度，从而为京津冀一带矿产资源的可持续发展提供资金支持。
六、结论
目前，京津冀区际生态补偿法律制度的构建存在着基础法律缺失、利益难以协调、补偿标准不易量化等多方面问题，本文从流域、森林、大气、矿产等四大生态领域提出了相应的补偿制度，以期对区际生态补偿法律制度的构建提供参考。相信随着京津冀一体化政策的深化和落实，相应的区际生态补偿法律制度构建势在必行。
注释：
刘广明，曹焕忠，李靖.等.区际生态补偿法律机制研究――兼及构建京津冀区际生态补偿机制.天津行政学院学报.2007（4）.53-57.
梁丽娟，葛颜祥.关于我国构建生态补偿机制的思考.软科学.2006（4）.66-70.
边继云.京津冀地区建立环境共享与补偿机制的思考.经济论坛.2009（5）.54-55.
李宁，丁四保.我国建立和完善区际生态补偿机制的制度建设初探.中国人口・资源与环境.2009 （1）.146-149.
王清军，蔡守秋.生态补偿机制的法律研究.南京社会科学.2006（7）.73-80.
吴晓青，洪尚群，段昌群等.区际生态补偿机制是区域间协调发展的关键.长江流域资源与环境.2003（1）.13-16.
（编辑：韩语） |
京津冀生态环境治理策