电改先手棋的长远效应

2016-10-24 09:27 [能源观察] 来源于：国家电网杂志作者：倪旻

导读：8月31日，备受瞩目的输配电价改革全面提速。国家发展改革委召开的加快推进输配电价改革工作座谈会上，原定于2017年开展的14个省级电网输配电价试点改革被提前到今年9月启动。至此，我国省级电网已经实现了输配电价改革全覆盖。价改先行在中央9号文印发前

　　8月31日，备受瞩目的输配电价改革全面提速。

　　国家发展改革委召开的加快推进输配电价改革工作座谈会上，原定于2017年开展的14个省级电网输配电价试点改革被提前到今年9月启动。

　　至此，我国省级电网已经实现了输配电价改革全覆盖。

　　价改先行

　　在中央9号文印发前，国家发展改革委已经在深圳、蒙西电网开展输配电价改革试点。输配电价这项既复杂又关键的改革，成为这轮电力体制改革的先手棋。

　　2014年10月，国家发展改革委正式印发深圳输配电价改革试点方案，在深圳率先实行基于有效资产的独立输配电价形成机制。

　　在万众期待中，深圳成为首个输配电价改革试点。

　　深圳在试点改革方面的优势得天独厚。早在上世纪80年代末，深圳市在电价管理机制、销售电价结构等方面就已进行了改革，包括设立以电价调节准备金为基础的动态平衡机制、根据用户的用电负荷特性改革销售电价结构等，形成了有别于其他地方的独立电价体系。

　　特殊的背景给了深圳市电网输配电价改革试水的空间。这次具有“破冰”意义的改革试水，转变了监管模式，改进了定价方法，建立了成本约束机制，推进了销售电价改革，使得“放开两头，管住中间”新电改核心思路更为明晰，但也因其十分特殊的背景，许多具体经验

　　无法推而广之。

　　2015年1月15日，继深圳后，国家发展改革委宣布批复内蒙古西部电网启动输配电价改革试点。2015年10月1日，蒙西电网开始实施0.1184元/千瓦时的输配电价。

　　蒙西电网输配电价改革，是中国第一个省级电网输配电价改革试点，也是第一个按照“准许成本加合理收益”原则，测算能够直接用于电力市场交易的省级电网独立输配电价。

　　从深圳到蒙西，不论在试点方案的主体制定，交叉补贴的处理原则及处理方式，平衡账户的设立、使用、监管，还是输配电价格监管范围，准许成本核定，蒙西都比深圳更加贴近9号文精神，这反映出本轮电改由点及面向前推进的基本思路。

　　9号文和28号文（《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》）陆续印发后，输配电价改革步伐不断加快。

　　2015年4月13日，国家发展改革委发布《关于贯彻中发[2015]9号文件精神加快推进输配电价改革的通知》，将安徽、湖北、宁夏、云南列入先期输配电价改革试点范围，按“准许成本加合理收益”原则单独核定输配电价，并鼓励具备条件的其他地区开展输配电价改革试点。2015年10月11日，贵州也加入了输配电改革试点名单。

　　2016年3月，国家发展改革委公布了这5个地区的输配电价。从最终核定结果来看，各地输配电价大约下降了1～2分钱。

　　通过多批次多类型从点到面的试点经验积累，输配电价改革在循序渐进中越来越成熟。2016年3月，输配电价改革试点大范围铺开。国家发展改革委将北京、天津等12个省级电网和1个区域电网列入新一轮输配电价改革试点范围，并计划2017年覆盖全国。然而，仅仅5个月后，输配电价改革便迎来了全面提速。原定于2017年列入试点的省份，除西藏外，全部提至2017年1月底完成成本监审工作。

　　“国家电网公司经营范围内的北京、天津、河北、冀北、山西、陕西、江西、湖南、四川、重庆等10个省级电网以及华北电网第二批试点单位在2016年9月完成输配电成本监审工作。”国家电网公司体改办相关负责人表示。

　　从最初的深圳破冰，到如今的试点全覆盖，输配电价改革推进速度出人意料，深圳输配电价改革后，深圳工商业用电负担降低约9亿元；蒙西输配电价改革后，蒙西大工业电费负担降低约26亿元。两地全部用于降低工商业用电价格。改革成果可谓斐然。

　　重在机制

　　输配电价改革打破了电力计划定价模式，改变了用电企业多年来购销差价的盈利模式，发电企业和用户可以通过市场确定交易价格，其成败对我国电力行业影响深远。而从9号文和配套文件《关于推进输配电价改革的实施意见》的发布情况来看，此轮电改价改先行的改革思路也十分明确。

　　政府希望通过“准许成本加合理收益”原则来确定输配电价，保障电网企业在回收合理成本的同时获得合理收益，既建立起电网的可持续发展机制，也为发电企业和电力用户提供了清晰明确的价格信号，促使市场竞争更加充分，资源配置更加广泛合理。

　　输配电价的确定关系重大，难度也极大。自2002年电改启动以来，输配电价改革已经进行了整整14年，却一直未能确立一套合理的输配电价标准及核定办法。

　　输配电价改革究竟难在何处？

　　按照基本原理，输配电价改革是电改落实“管住中间，放开两头”的具体体现，一方面可以通过“管住中间”，严格监审电网企业成本，剔除不合理成本，约束无效投资，另一方面则为“放开两头”，在更大范围内为市场形成发电和用电价格创造条件。

　　简而言之，就是输配电价改革后电网企业只收取由政府核定并进行监管的“过网费”，电网企业的经营模式将发生根本性变革，利润空间变得透明化，为电力价格市场化奠定基础。

　　这其中的关键环节在于独立输配电价的核定。这是一项庞杂且需要平衡智慧的工作。

　　核定独立的输配电价涉及合理的输配电价参数、与市场化改革相适应的输配电价体系，维持管制用户价格稳定、稳步解决交叉补贴等问题。面对高达数万亿的电网资产，单就其有效资产的界定和运营成本的核定，就是一个极其浩大的工程。加之目前大部分省级电网还处于快速发展期，还需要大量的电网投资作为支撑，核算还有增量在内，复杂程度可想而知。

　　输配电价的核定，包括对过去的历史成本监审，对未来电网投资规模的把控，以及对交叉补贴的厘清。比如我国工商业现行电价中就附加了政府代收的费和金，同时在长期补贴居民用电，要在短时间里分清不同用户间、不同电压等级间和不同地区间等各项交叉补贴，也绝非易事。

　　在推进供给侧结构性改革、降低实体经济成本的大背景下，降低电价、减轻企业负担，成为外界分享此轮改革红利的重要寄望。但是，行至中途，仍要不忘初心。实施输配电价改革，其最根本的目的在于理顺电价形成机制，还原能源商品属性，最终让市场在电力资源的配置中起决定性作用，让价格走势成为市场供需和资源稀缺程度的风向标，而不是简单地将改革目标设定为降电价。

　　以运行时间最长的深圳试点为例，随着我国经济发展进入新常态，经济总体呈现出“中高速、优架构、新动力(310328,基金吧)、多挑战”的特点，深圳市全年GDP增速维持在8%左右，工业增加值保持稳定，难以对深圳的电量增长形成新的刺激点，电量增速将放缓，容易导致平衡账户出现较大波动。虽然监管期每年的输配电准许收入已事先核定，但如果“购销价差”输配空间与之相比差异较大，造成平衡账户亏损，在目前销售电价不能调升的背景下，很有可能引起准许收入长期不能足额兑现，电网企业的发展将受到输配电价空间的限制。

　　摸石探路

　　国家发展改革委新闻发言人、价格司司长施子海在6月28日“深化价格机制改革降低实体经济成本”专题新闻发布会上表示，价格机制是市场机制的核心。创新价格机制，既是加强需求侧管理的重要举措，也是推进供给侧结构性改革的关键环节。

　　输配电价改革成功与否，决定着电力市场化改革的成败和进程。输配电价政策是否落实到位，关系到电力市场化改革能否成功，电力行业能否持续解放生产力、释放改革红利。

　　正是因为输配电价改革这招先手棋将为电力体制改革带来延绵不绝的长远效应，才需要在改革过程中谨慎前行，用“摸石探路”的方式探索前行。

　　“在这轮输配电价改革过程中，国家电网公司配合国家发展改革委工作，在输配电业务监管模式方面进行了探索创新，建立输配电成本激励约束制度，建立了区分存量和增量的输配电资产成本核价机制，对电网存量资产和成本严格监审，提出不合理因素后据实核定。”国家电网公司财务部相关负责人告诉记者，对于增量资产和成本，按照行业先进水平、分地区差异化核定，并积极探索“激励性管制”办法，规定电网企业在准许成本基础上将节约的成本按一定比例在电网企业和用户之间分享。

　　而从几批试点改革过程来看，在监审电网企业输配电成本试点地区，尝试通过“平衡账户”，促进输配电价实施。现有试点地区，通过输配电成本监审和输配电价的测算，核定该地区电网企业准许收入，并将电网企业通过销售电力取得的电费收入与对其核定的准许收入差额计入“平衡账户”。这样的推进模式是将改革作为一种测算手段存在，通过“平衡账户”和电网企业获取准许收入模式运行，测试输配电价合理程度及对电网企业经营的影响，在一定程度上降低了改革风险。

　　而在大用户直接交易输配电价执行上，因目前各地大用户直接交易占全社会用电量比重不大，其输配电价主要依据电网企业现有购售电价差测算核定，此类交易对各省份电网企业整体购售价差影响较小。这种模式既没有对各省现有电价购售价差测算空间进行大的调整，同时让发电企业与用户能通过直接交易的方式开展电能购售，可以说是对输配电价执行机制的“聪明”尝试。

　　“在接下来的输配电价改革过程中，当务之急就是做好输配电价核定的基础工作，通过各地试点，从中总结规律，建立起核定的科学指标体系，实现历史成本、电网投资以及交叉补贴测算的量化和标准化，尽可能地做到科学、客观和公正。”该负责人告诉记者。

　　摸着石头过河一定不会坦途一片，需要改革参与者们不断反思，不断调整改革方式。反思电力改革并不是反对电力改革，而是防止主观臆断以理想化目标去设计电力改革的目标模式和实施步骤，是要实事求是发挥中国社会主义市场经济的优越性，吸取西方国家电改的经验教训，在此基础上找到一条作为国民经济第一基础产业改革与发展的有效路径。

　　改革没有易事，但只要我们方向明确，只要我们步伐不停，改革的最终结果令人期待。

（编辑：东北亚）

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