新时代生态文明建设：梗阻、切入点与综合长效机制

　　摘要：生态文明建设作为深刻嵌入在经济、社会、文化和政治建设中的系统工程，本质上代表了一种总体的社会结构转型，是社会总体性结构调整与变革的重要构成部分。当前我国的生态文明建设还需面对两重相互嵌套的梗阻，一是既有的发展结构中相互强化的观念、制度和机制，二是地方政府以及中央政府相关职能部门作为具体环保政策制定和执行的主体存在的本位主义和工具理性倾向。中央政府层面开展的环保督查与“回头看”作为一种长效机制，构成了破解既存发展结构和系统，打通梗阻的切入点。从系统与结构外部的切入还必须寻求系统与结构内部演化升级的动力，并努力探索一些科学合理、行之有效的具体运行机制，才能达致内外合一，真正实现生态文明建设的良序发展。 

　　关键词：生态文明建设；双重梗阻；环保督查；长效机制 

　　党的十九大报告提出，要坚持人与自然和谐共生，树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，将生态文明建设定位为中华民族永续发展的千年大计。实际上，党的十八大以来，生态文明建设就被作为一项重大工程真正提上了议程，要求把生态文明建设融入到经济、政治、文化、社会建设之中，努力建设美丽中国。党的十八届三中全会要求围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，用制度保护生态环境。随后，新修订的《中华人民共和国环境保护法》获得通过，为生态环保制度建设与行动提供了基本的纲领。总体而言，我国的生态文明建设已经取得了显著成效，�h境恶化的趋势得到了有效控制。但是，要将生态文明建设全面深刻的融入到社会发展的各方面和全过程，还需要进一步打破一些观念与制度梗阻，而且，各级政府作为生态环保事业建设最为重要的主体，本身还存在着一些惰性以及工作理念与方法上的问题。无论是制度与观念梗阻的破除，还是治理惰性以及理念方法的克服与改进，都需要某种恰当的机制与行动作为切入点来打开局面，中央政府层面开展的环保督查及其“回头看”在很大程度上扮演了这一角色。当然，环保督查与“回头看”作为一种机制和行动，主要还是充当了“楔子”的作用，生态文明建设的蓝图还需要以此为契机在基础性的理念变革以及长效机制的构建中织就。 

　　一、 我国生态环保建设的两重梗阻及其嵌套 

　　西方发达国家生态环保事业的开展是在20世纪中期以后，从时间上来看，是在由工业社会向后工业社会转型中发生的，也就是说，发达国家是在经济已经获得相当水平的发展之后，伴随着社会整体的思想观念变革开始了生态环保建设，因此，它们这一进程的开展相对比较顺利。而且，由于西方发达国家的先发优势而在世界范围内生成了一个总体上的中心--边缘结构，使其在开展本国的生态环保建设时可以比较便利地将一些环境成本转移到边缘国家和地区。当然，在全球化进程中，有些发达国家也会因为理念上的短视而采取一些倒行逆施的举措，对其本国乃至全球生态环保事业的建设造成负面影响。与西方发达国家开展生态环保建设时所面临的际遇和情势不同，我们国家在现代工业经济发展的早期阶段就遭遇了严峻的生态环境挑战，同时，全球化、后工业化进程的莅临，使经济发展与生态环境之间的紧张关系受到公民观念与国际社会的持续加压，使得中国必须在现代化发展的初期就要解决经济与环境之间存在的张力与矛盾。但是，经济发展与生态环境保护之间的矛盾和张力在某种意义上具有一定的内生性，而且受到科学技术等诸多因素的影响，关系非常复杂，因而，要想实现经济发展与生态保护之间的真正融合，需要在观念、制度与技术等层面上实现总体的交融，打通其中的梗阻。就中国而言，情况更加复杂，这其中既包括过去几十年围绕经济建设这一中心而形成的发展方式以及与之配套的管理体制机制，还包括经济发展的不充分与就业等和人们生产生活紧密相关的事项之间的张力，同时，经济发展的区域不平衡也为实现经济发展与生态保护之间的有机协调造成了不少困难。 

　　具体来看，改革开放以来，中国经济获得了长足发展，取得了举世瞩目的成就。在这一时期的发展过程中，虽然很早就关注到了环境问题，但是，以经济建设为中心，把发展作为第一要务，还是开展各项工作的首要原则，这是由我国的基本国情以及所处的发展阶段决定的。伴随着经济的粗放式快速发展，累积了大量的生态环境成本，生态环境的承受能力持续受到高强度的挑战，既有的经济发展方式与生态环境之间的矛盾不断加剧。但是，既存的经济发展方式作为与过去和现在的生产生活方式相适应的一种模式，虽然遭遇了生态环境方面的严峻挑战，也还存在着比较强劲的惯性和生命力。尤其是在强调以经济发展为核心任务的过程中，国家从经济体制到具体的政府管理体制机制都进行了大幅度的调整和改革，将经济发展相关的任务指标贯穿到了政府管理体制机制的构建与运行之中，形成了所谓的“晋升锦标赛”、“官场+市场”等具体的政府与市场的关系形态。这些在实际当中呈现出来的运行机制，虽然在促进经济社会发展中具有一定的合理性，但是，“事实上，过去四十年伴随着中国经济增长而来的各种问题，诸如粗放的增长方式、环境污染、地方债高企、公共服务供给不足等，都直接或间接与‘官场+市场’模式有关”。 而且，在这种发展模式中，地方政府甚至是中央政府的有关职能部门与相关的经济主体形成了联盟，使得中央政府层面开展的生态环保行动遭遇消极地变通执行，同时，经济发展的不充分又为地方政府在生态环保建设中消极怠工提供了理由，而区域经济的不平衡则进一步为生态环保政策的形式化、变通性执行提供了周旋的空间。 

　　地方政府既是生态环保建设的重要主体，也是具有自身相对自主性的组织，这不单表现在中央通过对地方的分权而赋予其的自主性，以及在发展经济的制度激励中与相关经济主体结成的联盟，还包括其作为政策制定、执行主体具有的裁量权，而这种裁量权的运用及其表现出来的灵活性受到组织自身的利益考量的影响，也就是公共选择理论所指出的，政府本身也具有“经济人”的属性。这种基于组织以及组织成员自身利益考量的经济人属性，在政策制定与执行中往往会呈现出以工具理性为主导的性状。从经验性的考察来看，在生态环保建设过程中，工具理性的政策制定与执行大致有三种类型，其一是异化的目标导向，所谓异化的目标导向是指政策执行主体将总体性的目标割裂并固化，总体目标固然需要分解，但分解的目标也必须在总体目标中来理解，这种异化在形式上可能会表现为部门之间的不协调，实则是组织自身的本位主义及其工具理性取向；其二是变相的“一刀切”，工具理性在政策制定与执行中当然极有可能表现为“一刀切”，但在实际的环保政策执行和落实中，表面看来是“一刀切”，实则背后已经包含了基于自身利益的其他考量；其三是“积极的不作为”，所谓积极的不作为是指，从形式上看似乎是在积极的制定或落实和执行相关政策，而实际的出发点则是与政策目标无关的其他考量，政策本身成为其谋取利益的工具和手段。 　　过去几十年形成的发展模式所具有的强大惯性，以及在这种发展模式中生成的制度机制，都使得这种既存的发展方式仍有其顽强的存续力，观念、模式、制度机制之间相互强化，构成了新时代生态文明建设的第一重梗阻。地方政府以及中央政府的相关职能部门作为具体政策制定和执行的主体，呈现出的组织本位主义以及工具理性取向，构成了生态文明建设的第二重梗阻。这两重梗阻之间相互嵌套，既存的发展模式中的诸如“晋升锦标赛”等机制，在某种程度上强化了组织的本位主义，同时，组织自身的本位主义和工具理性导向又使得对既有观念、模式以及制度机制的变革在具体的执行和落实中遭受严重制肘。 

　　二、 环保督查与“回头看”：生态文明建设的“楔子” 

　　生态文明建设作为深刻嵌入在经济、社会、文化和政治建设中的系统工程，本质上代表了一种总体的社会结构转型，是社会的总体性结构调整与变革的重要构成部分。从上文的分析来看，这种结构性的改革需要面对两重相互嵌套的梗阻，梗阻的打通固然需要基础性的观念与制度层面的变化和更新，但是结构的破解需要一个切入点，在不允许将既有的结构完全推到重建的情况下，观念制度层面的变革也只有先通过这个切入点进行渗透，逐步对既有的结构产生作用。这个切入点就如同打开结构变革局面的“楔子”，就生态文明建设而言，中央政府层面开展的环保督查与“回头看”就扮演了这一角色。由于存在两重相互嵌套的梗阻，“长期以来，地方环境保护主管部门的执法能力偏弱、执法手段偏软，环境执法中信息不对称、地方政府'保护'和环保责任难落实等问题得不到有效解决。环保督查制度成为破解这些问题的重要制度抓手，能为中央政府和国家环境保护主管部门对地方政府开展环境保护履职监督、为加快落实地方政府环境保护主体责任、为进一步优化我国环境管理体制，提供有效的制度保障”。 

　　随着环保督查制度的不断改进和完善，环保督查与“回头看”作为一种机制和行动，已经开始超出“运动式治理”的层面。“运动式治理”作为一种特殊的治理手段，在某些时期、某些领域有其比较优势，但就生态环保领域的治理而言，其比较优势难以显现，相反，还有可能造成一些额外的治理成本。环保督查与“回头看”不但已经朝着长效机制的方向构建和发展，而且这种长效机制的构建不单是在将某种行动常态化、固定化的意义上来说的，还包含着对长效机制的内容本身的构建。就环保督查与“回头看”演化为一种长效机制本身而言，已经使其扮演的“楔子”的角色比较充分的呈现出来，在运动式治理的层面上，虽然也能看到其作为一个切入点楔入其中，打开局面，但是这种“切口”很快就会“愈合”，打开的局面在很大程度上也就是短暂的、虚晃的，长效机制则有所不同，它能保证打开的局面稳定下来。由于生态环保工程的复杂性，环保督查与“回头看”作为长效机制本身还是不够的，尤其是那些只针对可量化的“标层”的督查指标和机制，对于实现生态环保与经济社会发展的有机融合还存在很大欠缺，因此，还必须对长效机制本身的内容进行系统的建构。我们看到，在环保督查与“回头看”中，已经关注到一些基础性层面的问题，这对于消除地方政府在环保政策执行过程中呈现出的治理惰性，以及破解地方政府与相关经济主体在政策落实中的“合谋”，都具有积极作用，真正达到不但打开局面还要形成渗透的效果。当然，当前的环保督查制度还存在着督查力度、督查角度、督查内容等方面的问题有待改进。 

　　三、 新时代生态文明建设的综合长效举措 

　　环保督查与“回头看”作为一种长效机制和行动，对于打开生态环保建设的局面并对既有结构形成渗透具有很好的效果，但这还是从系统和结构外部施加的一种压力和约束，主要起到监督和敦促相关方积极采取行动的作用。至于如何在系统和结构内部生成系统演化以及结构升级的动力，并努力探索一些科学合理、行之有效的具体运行机制，则还需要��既存的结构和系统进行理念、制度、机制、方法层面的革新与突破，唯有如此，才能实现内外合一，真正实现生态文明建设的良序发展。具体而言，新时代生态文明建设的长效之举应该从以下几个方面着手和强化： 

　　第一，进一步理解新时代生态文明发展理念。新时代生态文明发展理念首先体现在对生态文明的定位上，也就是将生态文明建设视作中华民族永续发展的千年大计。展开来说，理解新时代生态文明发展理念，应该认识和厘清两个方面的内容，其一，生态环保与经济发展之间并不是此消彼长、互不相容，要从环境社会学的视角来理解和领会环境与经济、工业与后工业之间的关系；其二，生态环保、经济发展、民生福祉三者之间具有内在的统一性，正如习近平总书记指出的，良好生态环境是最普惠的民生福祉，长期以来，存在着一个观念上的偏差，认为经济发展与民生福祉之间是统一的，而生态环保与经济发展之间则具有矛盾和张力，因而生态环保与民生福祉之间也就存在冲突，实际上，没有良好生态的民生福祉是经济发展不充分不平衡的结果，这样的民生福祉是不完整的。 

　　第二，以人民为中心，构建服务型政府。确立以人民为中心的观念，培养服务意识，塑造行动主义精神，真正将生态文明建设作为关乎广大民众生存和发展质量的事业，而不仅仅是一项需要执行和落实的政策。要用价值理性替代工具理性，在具体的政策制定和执行过程中真正以人民群众的福祉为旨归，既要考量关涉区域内全体民众福祉的生态环境保护，也要考量涉及的具体民众和相关主体的利益诉求，抓住真问题，努力摸索和制定真办法，既要依据政策对多元涉事经济主体进行治理和规约，又要尽力帮助和配合他们解决问题，杜绝“一刀切”、消极变通以及“积极的不作为”等现象和问题。 

　　第三，构建多元主体合作共治的环境保护治理生态。目前来看，虽然不同领域、不同形式的环保组织都在生态环保建设中积极行动，但我们国家生态环保建设最为重要的主体还是政府，环保NGO在生态环保建设中的参与机会、参与范围以及参与程度都还存在较大限制，“如何健全非政府组织是我国社会管理创新面临的重要问题”。而且，政府在生态环境治理中，与治理对象之间主要还是一种“主―客”二分的结构，没有将治理对象以及相关的群体作为平等的主体，展开主体间的治理沟通和协商。要支持与引导各种环保组织成长和发展，深刻认识其在社会治理尤其是生态环保治理中的积极作用，同时，承认和尊重治理对象以及相关群体在社会治理中平等的主体地位，积极与之展开沟通对话，谋求生态环保治理的良效之策。总之，要充分发挥政府在基本规约、服务、引导，环保组织在专业知识、宣传普及、沟通协调，治理对象与相关主体在地域性知识和利益诉求等方面各自的优势，形成合力，努力构建以政府为主导，环保组织以及治理对象和相关群体充分参与的多主体间合作共治的环境保护治理生态系统。 　　第四，改进完善机制、科学施策，构造综合性的机制和方法体系。在进行基础性的观念革新与突破的同时，还要对既有结构和系统中的一些运行机制进行逐步地调整和变革，比如，对官员的激励机制采取有利于生态环保建设的调整，当然，激励机制的调整要统筹兼顾，考虑整体性和系统性影响，避免简单线性思维的干扰。在认识到生态环保建设是与经济、社会以及文化建设深刻嵌套的系统工程之后，就要寻求多学科、跨领域、广视角的生态环保机制和方法，比如，将经济学的基本原理运用到环境保护中，形成排污权交易的制度机制；将产权制度理论应用到生态环保建设中，形成环境资源产权制度；将社会学、公共管理学的某些治理视角引入生态环保建设，形成环境协商治理机制，在实践中探索出如“社区磋商小组”等具体的运行机制和方法。总之，生态环保建设作为一项复杂的系统工程，既要在结构的层面进行制度机制的调整，又要在具体的运行机制和方法上下功夫，真正使基础性的观念和制度变革能够在实践中迈开脚步。 

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　　基金项目：国家社科基金研究专项项目“服务型政府理论与实践研究”（项目号：17VZL016）。 

　　作者简介：刘文（1991-），男，�h族，山东省安丘市人，中国人民大学公共管理学院博士生，研究方向为服务型政府、生态环保治理。 

　　收稿日期：2018-07-25。