建议出台指导电网企业深化改革的配套文件

2016-11-18 14:38 [电力应用] 来源于：中能网作者：吴安平

导读：引言自2015年3月,党中央、国务院印发了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发【2015】9号文)后，国家发改委会同有关部门出台了《关于推进输配电价改革的实施意见》、《关于推进电力市场建设的实施意见》、《关于电力交易机构组建和规范运行的实施

引言

自2015年3月,党中央、国务院印发了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发【2015】9号文)后，国家发改委会同有关部门出台了《关于推进输配电价改革的实施意见》、《关于推进电力市场建设的实施意见》、《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》、《关于有序放开发用电计划的实施意见》、《关于推进售电侧改革的实施意见》和《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》等六个配套文件。经过试点，以点带面，新一轮电力体制改革已在全国范围内展开。应当说改革取得了显著的成果，也实现了某些突破，但改革的深度和力度仍旧与人们的期待存在一定差距。究其原因不难发现，出台的实施意见中缺少了一个十分重要的、专门指导电网企业深化改革的配套文件，使得本该是电改主角的电网企业，在改革开始后不能迅速找到自己的位置并发挥重要作用。因此，进一步对电网企业改革的有关问题作深入探讨，是十分必要的。

1、电网企业自身改革是电力体制改革的重要内容

本轮电力体制改革有一个极其重要的思想，就是要通过一系列改革，回归电网企业的公共事业属性。中发【2015】9号文指出，要“遵循市场经济规律和电力的技术特性定位电网企业功能，改变电网企业集电力输送、电力统购统销、调度交易于一体的状况，电网企业主要从事电网投资运行、电力传输配送，负责电网系统安全，保障电网公平无歧视开放，按国家规定履行电力普遍服务义务。继续完善主辅分离”。由此可见，本轮电力体制改革包含了电网企业自身的改革。9号文的这段话，基本明确了电网企业深化改革的方向、原则和目标。概括地说，就是要按照双遵循的原则(即遵循市场经济规律，遵循电网技术规律)，重新定位电网企业功能，最大限度打破垄断，剥离竞争性环节，实现电网企业的转型。

侧重机制的设计和改革是本轮电力体制改革的一个特点，目前的改革主要以专项改革的方式向前推进，因此，电网企业全面深化改革的问题，被有意无意回避或淡化了。在电改配套的6个实施意见中，涉及电网企业改革的内容其实也是很多的，但由于分散化或碎片化的原因，模糊了人们的视线，以至于电改已经快两年，公众似乎并没有感觉到电网企业有什么大的变化，也无法看清电网企业究竟要向什么方向发展。

电网企业在本轮电力体制改革中的重要作用毋庸置疑。构建新的电力市场体系、各种关系的重新调整、6个配套文件明确的各项改革任务的落实，都与电网企业的改革密切相关，都需要电网企业的主动参与和配合。电网企业能否在电改中扮演好主要角色，最大限度贡献正能量，关键是电网企业能否按照新的功能要求尽快转型到位。可以说，电网企业的转型，既是本轮电力体制改革的一个目标，也是电力体制改革取得完全成功的基本保障。

2、电网企业深化改革需要有一个总体设计

电网企业作为电力体制改革的首当其冲者和主要参与者，它不仅应当知道整个电力体制改革的思路、目标和要求，还应当对电网企业自身改革的蓝图有一个清晰和全面的了解。

在中发【2015】9号文中，有关电网企业的改革主要提到了五个方面的内容：一是改革和规范电网企业的营运模式，不再以上网电价和销售电价价差作为收入来源，按照政府核定的输配电价收取过网费;二是分离原来由电网承担的交易业务，实现交易机构相对独立运行;三是售电侧改革，要求售电业务与输配电业务分开;四是完善主辅分离;五是规范电网企业投资和资产管理行为。前三项改革分别在有关配套文件中做了相应安排和规定，后两项改革则暂时还未看到明确的实施意见。

在电力体制专项改革中同时进行电网企业的相关改革，可以实现电网企业改革的部分目标，但不能触及电网企业深化改革的全部内容。2015年8月(即9号文下发4个月后)，中共中央、国务院又印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》，专门对新一轮国企改革提出了具体目标要求。结合这些要求进行统筹考虑，尽快提出一个深化电网企业改革的总体设计(即实施指导意见)是非常必要的，它既是深化电力体制改革的需要，也是落实中央深化国企改革指导意见的需要。研究电网企业改革的总体设计方案，可以更好地把握专项改革与整体改革的关系，发现一些原来未发现的问题，从而不断优化方案，减少盲目性，提高主动性。

有了电网企业改革完整的实施指导意见，无疑将加快推进电网企业各项改革任务的落实，其中包括主辅分离改革。可以肯定，如果电网企业内属于竞争性的环节不改革，甚至还保留着本来就是商业类的企业集团，电网企业要在电力体制改革中扮演好自己的角色，在电力市场体系中找准自己的位置，是不可能的。

电网企业改革的总体设计，与其他6个实施意见都是电力体制改革不可缺少的配套文件，它们互相补充，相辅相成。总体设计中除要明确电网企业改革的思路、原则、目标、任务和时间节点外，还应当进一步强调电网企业在6个专项改革中的角色、作用和责任。

需要特别说明的是，电网企业改革的另外两项重要内容，即区域电网建设和输配体制改革，9号文要求继续进行深入研究，但从快两年来的改革实践情况，以及能源革命的发展趋势看，基本可以得出结论：两项内容都有必要尽快纳入到本轮电力体制改革之中。

3、关于区域电网建设问题

区域电网的建设包括技术和管理两个层面的问题。从遵循电网技术规律的要求看，由于我国地域广阔电网规模巨大，全国互联电网形成6个(或6个以上)同步电网的格局，对于克服电网天生的脆弱性，保障供电的安全可靠性，是必要和合理的。从本轮电力体制改革构建有效竞争市场体系的要求看，在原有同步电网格局基础上，将全国电网分为6个区域电网(公司)不仅必要，而且具有迫切性。

市场竞争主要有两种方式，一种是对抗性竞争，竞争的结果，此消彼长、优胜劣汰;另一种是比较性竞争，互相借鉴、取长补短、共同进步。显然，前一种竞争主要适合于商业类企业，后一种竞争主要适合于具有自然垄断特点的公益性企业。电网企业属于后一类企业，遵循市场化的改革方向，本轮电改完全应当考虑创造条件，有意识地将比较竞争引入到电网企业之间，也就是说，有必要将全国电网分为几个规模相当、具有可比性的区域电网(公司)。有人说“大垄断”和“小垄断”都一样，其实差别是很大的，“大垄断”就不可能像“小垄断”那样开展比较竞争。区域电网间没有争供区、争用户的问题，但却有低碳、绿色、环保、安全、可靠、效率、网损、成本、电价、服务等一系列指标的比较。有比较才有鉴别，在比较竞争的环境下，政府主管部门对电网企业各项指标的考核会更加客观和科学，监管也会更加有力和有效。

目前全国有3家国有电网企业：国网、南网、内蒙网(一大一中一小)。国网囊括了26个省级电网和蒙东电网，网内装机容量接近12亿千瓦，是绝对的巨无霸;南网只有5个省级网，网内装机容量约2.7亿千瓦;内蒙电网是一个不完整省级网，网内装机容量仅约0.6亿千瓦。如此悬殊的规模，显然无法进行真正的比较竞争。

电网企业一家独大的弊端是很多的，高度垄断的结果甚至可以绑架政府和左右舆论。本轮电改将改变电网企业的运营模式，电网企业只按“准许成本+合理收益”收取过网费，但何为准许成本，是否凡是电网的投资都叫做准许成本?如果一家独大，没有比较竞争，没有来自其它电网同行专家平等的监督和评判，电网投资的有效性、合理性，只靠政府的监管恐怕是不好确定的。

建立区域电力市场是本轮电改的一项重要任务，我国的电力市场体系由各省(区、市)电力市场和区域电力市场组成，电网企业在电力市场的建设和电力的交易中，扮演着极其重要的角色。按照9号文规定，电网企业将参股、控股甚至独资组建电力交易机构。如果没有区域电网企业，区域电力交易机构的组建会失去合理的依托。由于区域电网各具特点，资源在较大范围的优化配置，以及提高可再生能源的利用比例，都需要区域电网企业因地制宜，从电网规划方案的优化开始，到电源的合理布局、调峰能力和需求响应系统的建设，以及运行方式的安排等，进行全面精细化的管理才能实现。

我国电网划分为6个独立的区域电网公司后，国家电网公司仍可考虑继续存在，承担的主要职责是：跨区域电网输变电工程的建设和运营、从技术层面协调各区域电网的电力平衡、开展跨大区电力交易业务、投资建设和运营国外输变电工程(区域电网公司亦可独立或联合投资建设和运营国外输变电工程)。

深化电力体制改革本身就是一项万众创新的事业，需要电网企业去改革、去承担、去参与的事很多，充分调动大家的积极十分重要。全国电网划分为6个区域电网(公司)，可以形成生动活泼的比较竞争环境，不仅有利于因地制宜推动电力体制改革顺利进行，也有利于区域电网企业自身做优做强。

毫无疑问，组建区域电网公司不是改革的目的，但它的确是一项能够保证电力体制改革顺利达到目的的重要措施。

4、关于输配体制改革问题

按照售电侧改革的设计，售电公司分三类，第一类是电网企业投资成立的售电公司，第二类是社会资本投资增量配电网成立并拥有配电网运营权的售电公司，第三类是不拥有配电网运营权的独立售电公司。对于第一类售电公司，国家发改委在刚批复的福建省售电侧改革试点方案中，已明确其必须具有独立法人资格，将售电业务与输配电业务分开，不可拥有配电网运营权。所以在三类售电公司中有两类不拥有配电网运营权。

放开售电侧成立售电公司，绝不是为了开展增供促销的“卖电”竞争。售电公司的 “核心业务”应当是服务用户，它要帮助用户提高用电效率、降低用电成本、增加清洁能源消费比例、实现用电智能化，以及提供综合用能解决方案等。售电公司间的竞争主要是“服务”竞争，优秀的售电公司靠优质服务赢得用户。但由于售电服务与配电网的建设运营密切相关，对于一个不拥有配电网运营权的独立售电公司来说，要在拓展服务空间，提高服务质量上有所建树，难度实在太大。一是受到客观条件的制约，施展不开手脚;二是可能缺乏人财物的支撑，心有余而力不足;三是拓展服务空间有风险，不易调动积极性。一般而言，特别是从长远看，单纯的售电公司在竞争中并不具有优势，如果此类售电公司的比例过大，拟通过竞争提高用电效率和降低用电成本的期望有可能无法实现，甚至会适得其反。

按照“管住中间，放开两头”，有序向社会资本开放配售电业务的基本思路，本轮电改既鼓励社会资本投资增量配电网，成立拥有配电网运营权的售电公司，也允许电网企业外的存量配电网所有者，申请运营配电网和开展售电业务。目前按此两种情况成立的售电公司数量正在快速增加。既然已经进行了这样的改革，人们自然要问，为何不可以思想再解放一些，步子更大一些，继续进行输配网分开、配售电一体化的改革呢?实际上这已经是势在必行、水到渠成的事了。它的意义和优越性，可以说现在看得更加清楚：一是电网企业如果只运营输电网，彻底与售电业务分离，能够真正回归其公共事业属性，有利于为电力市场体系的健康运行提供保障，符合“改到位”的要求。二是将电网企业存量配电网划分为数量众多的配售电一体(即两者兼营)的公司，可体现售电侧改革的一致性和合理性，并使售电公司类型减少为两类，形成以拥有配电网运营权的售电公司为主，独立售电公司为辅的格局(这可能是最符合“双遵循原则”、最适合国情的售电侧改革模式)。三是最重要、也是具有决定意义的理由，是输配网分开、配售电一体，有利于极大地促进能源互联网的建设。

本轮电力体制改革显然是在能源革命的大背景下进行的，电改承载着为能源革命铺路架桥的使命。能源革命的重要战略支撑是能源互联网，而能源互联网的建设以电网为基础。输电网与配电网比较，不可否认配电网是能源互联网建设的主战场。可以预计，随着时间的推移，数以百万计的可再生能源、分布式电源、微电网将融合互联网技术，被整合进配电网之中，大多数配电网将来都会成为主动(有源)配电网，传统的配电网正面临着一场崭新的革命。

国家发改委印发的《关于推进“互联网+”智慧能源发展的指导意见》中，提出了一系列能源互联网建设任务。比如：建设接纳高比例可再生能源、促进灵活互动用能行为和支持分布式能源交易的综合能源微网;建立基于互联网的微平衡市场交易体系，鼓励个人、家庭、分布式能源等小微用户灵活自主地参与能源市场;鼓励企业、居民用户与分布式资源、电力负荷资源、储能资源之间通过微平衡市场进行局部自主交易，通过实时交易引导能源的生产消费行为，实现分布式能源生产、消费一体化，等等，这些任务要求都是在配电网系统中实现的。能源生产与消费一体化，是能源互联网的一个基本特征。由于配电网、智能电网、能源互联网在发展中将融为一体，因此，能源互联网的建设和运营客观上要求配售电一体化。只有拥有配电网运营权的售电公司，才有可能在能源互联网的建设中大显身手。

输配网分开，不是一分为二。输电企业可以继续保持原来省网或区域电网的格局，而配电网则应当按照供电区域，因地制宜划分成若干个有利于进行比较竞争、有利于政府监管的配售电兼营公司(它们中的一部分可以根据情况，由国营企业改造成混合所有制企业)。由于面对千家万户，承担的工作复杂、细致，而能源互联网的建设又极具创新性、挑战性，因此，每个配售电兼营公司的规模都不应太大，一个县供电区域内最好不少于3家，中等以上城市最好不少于5家。按照售电侧改革的规定，在配售电兼营公司的配电网供电区内，允许成立其它独立售电公司，配售电兼营公司承担和履行普遍服务及保底供电的责任和义务。

可以预计，利用所有存量和增量配电网，在全国组建数以万计自主经营的配售电兼营公司，将最大限度调动民众参与能源互联网建设的积极性，形成前所未有的大众创业、万众创新的局面;同时通过竞争(主要是比较竞争)，互相学习，互相促进，必将推动我国能源互联网建设以前所未有的速度向前发展，从而为国家的经济转型升级和能源的可持续发展作出积极贡献。

5、结语

本轮电力体制改革包括专项改革(侧重机制改革)，也包括电网企业自身改革(侧重结构改革)。专项改革是电力体制改革的纵向深入，电网企业改革则是电力体制改革的横向推进，两者应当有机结合，相辅相成。如果只有纵向深入，没有横向推进，专项改革最终会因失去必要的支撑而无法继续前进。为了增强电网企业改革的科学性、系统性、权威性、实效性，在已有深化电力体制改革6个配套文件的基础上，结合新一轮深化国有企业改革的有关要求，尽快研究出台一个《关于深化电网企业改革的指导意见》已刻不容缓。

深化电网企业改革的实质，就是实现电网企业的转型，这是我国电网企业发展史上一场具有划时代意义的革命。它不仅需要政府的主导，更需要电网企业全体员工顺应时代潮流，以服从改革大局和勇于自我革命的精神，积极主动参与。

无论改革的难度有多大，要啃的骨头有多硬，人们有充分的理由相信，本轮电力体制改革在十三五期间取得决定性的成果是值得期待的。

作者系西南电力设计院原副总工

（编辑：东北亚）

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