构建跨区域生态补偿机制治理京津冀地区大气污染

2016-09-19 14:48 [大气防治] 来源于：光明日报作者：光明日报

导读：【理论探索】当前国内经济发展与环境资源之间的矛盾较为明显，不时出现的雾霾天气给环境污染治理政策的制定与实施带来了不小挑战。党中央、国务院提出要加快推进生态文明建设，增强生态文明体制改革的系统性、整体性和协同性。落实到大气污染防治层面，跨区

　　【理论探索】

　　当前国内经济发展与环境资源之间的矛盾较为明显，不时出现的雾霾天气给环境污染治理政策的制定与实施带来了不小挑战。党中央、国务院提出要加快推进生态文明建设，增强生态文明体制改革的系统性、整体性和协同性。落实到大气污染防治层面，跨区域协同治理成为解决这一挑战的必然选择。

　　随着京津冀协同发展上升为国家战略以及《大气污染防治行动计划》出台，区域联防联控成效初显。2016年环保部监测的相关数据显示，第一季度全国地级及以上城市空气质量有所改善。其中，京津冀地区13个城市平均优良天数比例为59.7%，同比上升21.5个百分点。然而，目前的京津冀协同尚处在初级阶段。近年来，为治理大气污染，保证京津两地的生态环境，污染相对较重的河北省能耗强度和污染物排放大幅降低，但地方经济运行压力陡增。随着节能减排要求的进一步提高，生态补偿机制的缺失恐会让环境治理协同行动陷入在不同层级政府间相互博弈、难以协调的困境。

　　为了进一步提升区域大气污染防治能力，建设生态修复环境改善示范区，实现2020年京津冀地区PM2.5年均浓度控制在64微克/立方米的目标，当前应继续深化区域协同机制，特别是形成全方位、高层次的生态补偿机制，以保障区域内不同功能区都能实现公平、和谐、良性发展。今年5月13日，国务院办公厅发布的《关于健全生态保护补偿机制的意见》就指出，实施生态保护补偿是调动各方积极性、保护好生态环境的重要手段，是生态文明制度建设的重要内容和深化区域协同发展的制度保障。

　　追求成本与收益的平等是各地方政府积极参与大气污染治理的基本条件和重要驱动，而生态补偿制度是短期内化解经济发展与环境保护共赢难题的有效途径。生态产品的公共物品属性使得生态补偿无法依靠市场供给实现。因此，生态补偿制度的建立健全必然要以政府为主导力量，以配置公共资源的财政政策为主要工具，这对于发挥地方政府、企业及个人等多主体的积极协同能力具有重要意义。具体来讲，要做到以下几个方面：

　　统筹大气污染治理生态补偿的顶层设计工作。首先要打破目前京津冀行政格局的局限，整合三方建立起跨越行政区划的区域生态环境补偿机制，制定有利于京津冀生态环境和社会统筹发展的公共财政体系，完善跨行政区划的财政转移支付政策，出台一体化的财政补助办法，构建生态补偿的产业扶持政策，重点扶植生态项目、大气污染治理项目。其次，从国家层面建立大气污染治理生态补偿的相关法律法规，认定大气污染赔偿者为责任方即赔偿主体，生态环境的保护者和恢复者为受益方即生态补偿对象。再次，建构起对京津冀大气污染赔偿、生态补偿方面评估的指标体系，科学制定补偿依据、补偿标准、补偿要素、补偿范围、补偿模式等具体内容，使得区域内不同主体的决策充分考虑其所产生的社会效益或成本，进而实现外部效应的内在化。

　　完善纵向转移支付制度。在中央对地方的纵向生态补偿中，综合考虑京津冀不同区域生态功能、生态保护成本、区域发展水平、财政收入等要素，扩大生态补偿的范围，着重向限制开发区、禁止开发区等地区倾斜，将生态保护的努力程度、大气污染物减少量作为奖励指标，对生态环境改善地区进行奖励性一般转移支付。

　　加快建立区域横向生态补偿制度。当前地区生态补偿转移支付的尝试主要集中在省内地区，省际横向生态补偿转移支付在实践中进展缓慢。目前京津冀大气污染联防联控推动了环境保护与生态补偿的跨省合作，但并未涉及政府间的财力转移。可以借鉴青岛市和石家庄市环境空气质量生态补偿方案的相关做法，在京津冀PM2.5源解析结果基础上，以细颗粒物（PM2.5）、可吸入颗粒物（PM10）年均浓度改善情况为统一考核指标，以各地区的主要两项污染物作为核心考核指标，建立考核奖惩和生态补偿机制，提升地区维护生态环境的积极性。

　　完善生态补偿机制的相关配套措施。将区域发展与生态补偿相结合，以政策优惠、对口援助、资金支持促进生态保护地区发展，建立生态保护地区以生态环境指标为主的绩效考评机制，消除其发展的制度束缚。合理界定中央、地方政府生态补偿的事权、财权，中央财政考虑不同区域生态功能因素和支出成本差异，通过提高均衡性转移支付系数等方式，逐步增加对重点生态功能区的转移支付。完善省以下转移支付制度，建立省级生态保护补偿资金投入机制，加大对省级重点生态功能区域的支持力度。

　　建立多元化、多渠道的生态补偿机制。将政府主导与企事业单位投入和公众参与相结合，建立企业动态排污数据库和企业环境保护信用档案，加大对企业主动减排治污行为的信贷支持力度。对于信用良好的企业，给予税收补贴、优惠贷款等方面政策的适度优惠，对于信用较差的企业，应执行更严格的应急减排要求，并禁止在区域内给予财税、土地及金融政策方面的优惠或补助，倒逼企业退出市场或转型。有效调动公众参与环境治理的积极性，构建普通民众参与大气环境公共治理机制。将生态补偿财政主导与碳汇、排污权交易等市场方式相结合，在政府引导下，依靠市场在资源配置中的主导作用，探索京津冀区域的碳交易、排污权交易的模式。

　　（作者单位：山东财经大学经济学院、山东大学管理学院）

（编辑：东北亚）

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