中国光伏、风电用地管理缺少实事求是的思维！

2022-08-15 09:45 [太阳能] 来源于：光伏們作者：臧超

导读：如果从2009年国家能源局启动我国首批光伏特许权项目招标算起，中国光伏产业蓬勃发展已经十余年。但是从金太阳工程、特许权项目的探索到如今风、光年度装机近100GW，中国的新能源仍然停留在粗放发展的阶段。尤其是在双碳目标的激励下，新能源正成为一个综合

如果从2009年国家能源局启动我国首批光伏特许权项目招标算起，中国光伏产业蓬勃发展已经十余年。但是从金太阳工程、特许权项目的探索到如今风、光年度装机近100GW，中国的新能源仍然停留在粗放发展的阶段。

尤其是在双碳目标的激励下，新能源正成为一个综合多部门管理、多产业发展的行业。在3060的气候目标下，中国新能源产业亟需迈向实事求是、高质量发展的新周期，这涵盖行业管理层面的口径统一、行业执行层面的标准统一以及企业参与层面的规范统一等。

“大力”发展新能源与政策收紧的矛盾

一方面是双碳目标下，能源安全与可再生能源发展被提到国家大战略层面积极推进，各省在“十四五”期间规划了巨量的新能源发展目标，投资企业也在双碳的驱动下纷纷入局，将新能源投资纳入“十四五”战略布局的高度；但另一方面，随着新能源发展的提速，从自然资源部到林草管理部门、水利管理部门，对于新能源管理的口径正持续收紧。双碳目标下的新能源大规模发展与逐步收紧的用水用林用地政策，新能源投资面临的矛盾日益突出。

有投资企业反映，在今年管理政策的趋势下，中东部不少项目处于停滞状态，企业前期的开发成本也面临极大的风险。甚至某西南省份主管部门明确表示，如果按照当前自然资源部征求意见稿的规定，将直接影响全省的新能源项目建设，“希望主管部门可以结合南方区域的特点再做考虑”。

除了用地问题之外，水面光伏的建设空间也在用水政策主导下被压缩。5月24日，水利部印发《关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》，光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设。

尽管在之后的政策解读中，水利部门明确要统筹发展和安全，考虑国家能源结构优化调整的需要，对光伏电站、风力发电等项目建设不搞“一刀切”，对于湖泊管理范围内的周边区域、水库库汊等水域岸线空间，各地可以此类项目对防洪和生态安全的实际影响进行研究。

但据笔者了解，一方面，水利部在今年2月份启动了该文件的征求意见稿，部分地区在听到风声之后也因此收紧或者暂停了涉水光伏的相关审批；另一方面，“河道、湖泊、水库”究竟如何定义以及湖泊周边、水库库汊地区建设风光项目如何科学论证，针对具体项目的批复可能还需要视各地主管部门执行规则为主。但具体到项目开发层面，问题可能更为复杂。一位开发人士认为，“文件出征求意见的时候有些地方就开始收紧了，这文件一出还想着看情况批复，实在是太难了”。

“在当前的行业政策下，公司正计划把光伏电站开发重点战一家略转移至西北地区了，中东部未来的开发空间尚不明确”，一家民营开发企业表示。

问题还体现在诸多的细节上，“在三调地图中标准为农田的地块，现场踏勘是位于山顶的一片石头山”，这是光伏电站开发人员今年以来在项目前期用地勘察中遇到的情况之一，“国土三调的结果与实际情况迟迟不能统一，很多项目由此无法推进”。
大基地规划与生态林草保护的矛盾

中东部省份是我国农作物的主要种植区域，在粮食安全的政策引导下，以沙漠、戈壁、荒漠为主要应用场景的大基地项目正成为新能源建设的重点区域。但在这些地区，同样面临着用地问题，更多的是涉草以及生态问题。

“组件遮挡导致地表温度影响食物链、鸟类把电站当成湖泊撞死了、扎围墙影响动物迁徙、坡地上组件导致雨水二次分配在板底冲刷地表造成水土流失……”，一位行业资深设计专家告诉笔者，目前西北很多省份，包括大基地项目都面临着用地问题，这其中主要涉及植被恢复以及生态等问题，“关键问题在于对于光伏电站给生态带来的负面影响，并没有证据支撑，林草专家的相关判断也仅仅依靠既往经验”。

为了更好的支撑能源转型大任，探讨风光电站建设与生态融合发展的方案，今年6月，由清华大学社科学院能源转型与社会发展研究中心何继江博士带队的风光电建设生态保护与修复技术科考或许可以给行业以及相关主管部门带来了一些建议与思考。

此次科考团由能源专家和生态专家联合组建，区域主要覆盖青海、甘肃、宁夏、陕西、内蒙西部等沙漠区域，聚焦土地、植物选择、场平问题、覆土措施、集雨措施、制定规范等问题，对在建、拟建项目的生态状况进行考察，为风光大基地的生态设计提供技术支撑。

根据科考团资料，一方面，沙戈荒大基地面临着一定程度上的用地问题，比如林草局列出了禁止建设光伏的土地利用类型（红线），但是国办39号文明确提出支持在沙漠、戈壁、荒漠地区（绿线）建设光伏，两者对土地类型的划分范畴不一致，直接体现就是国土三调数据与林保数据的不一致以及数据库数据与现场情况的不一致。

对于新能源建设可利用土地比较紧张的市县，问题尤其突出。数据的不一致增加了项目用地审批手续，同时由于数据与现场实际情况的不一致，而增加企业的施工难度，建议林草和能源部门能统一新能源用地土地类型划分口径，尽快实现新能源建设“一张图”目标。

另一方面，科考团发现，光伏电站建设初期，场地是否场平对于场区植被的恢复至关重要。以神木市大保当镇国电投黄河水电公司沙丘光伏发电场为例，该地区年平均降水量440.8毫米，场地没有进行场平，利用原始地貌搭建光伏，可以看到整个场区植被生长良好，裸露地面较少，并且光伏板下植被有明显的的变化特征，生物多样性较丰富。

科考团走访发现，在戈壁滩风光电站建设工程对戈壁（砾石覆盖面）扰动较大，在局部范围内会对戈壁表面的物质循环产生影响。其中，最直接的影响是戈壁砾石层下伏的黏土裸露地表，起风时在光伏电站内形成小范围沙尘；水土保持方面，在沙地植被覆盖较低的情况下，光伏板离地高度过低会导致风道效应，产生严重的风蚀，掏空地基，造成安全隐患。

科考团建议，荒漠区生态脆弱，尤其是降水量稀少的区域，无法依靠天然降水来实现植被修复，如不进行人为干预，生态环境只会恶化的更快。增加人工干预力度，可以是工程措施，也可以是植物措施，辅助微生物、节水技术等效果更好；此外，光伏板遮阴、降低风速及雨水的再分配作用为荒漠区植物生长提供了一个良好的小生境。

对于降水量极低的干旱区，光伏电站内应尽可能的降低扰动程度和减少扰动面积，砾石覆盖的区域可减少地表水分蒸发。板下滴水线也为植被生长提供了生存场所，鉴于此，专业人员和成熟的沙生植物种植技术是此类区域增加植被覆盖的重要保障。

事实上，以光伏治沙为典型的成熟的生态修复案例早已在国内建成投运，类似的案例不胜枚举。新能源与生态相结合对于中国光伏产业并不是新鲜课题，要真正做到二者兼容发展需要的各行业以精细化建设的态度去推进，根据不同气候条件下定制不同的项目设计施工标准与方案，这是光伏电站与生态修复融合发展的关键。行业的发展也需要相关部门能以实事求是的态度去做好科学规划与论证，而不是以用地用草用林的名义将光伏电站全盘否定。粮食安全要保，生态治理也做，同时能源转型与能源安全亦是国之大计。

（编辑：韩语）

中国光伏、风电用地管理缺少实事求是的思维！

友情链接