新能源投资监管趋严，企业应如何控制合规风险？

2022-06-13 09:23 [太阳能] 来源于：金杜研究院作者：樊荣吴巍朱媛媛

导读：近年来，我国新能源产业发展取得了巨大成就，对推动我国能源转型、践行应对气候变化承诺发挥了重要作用，光伏发电累计装机容量已居于世界首位。碳达峰碳中和战略目标的提出，更是将新能源项目的发展推向一个新的阶段。在新能源产业迅速发展的过程中，国家层

近年来，我国新能源产业发展取得了巨大成就，对推动我国能源转型、践行应对气候变化承诺发挥了重要作用，光伏发电累计装机容量已居于世界首位。“碳达峰”“碳中和”战略目标的提出，更是将新能源项目的发展推向一个新的阶段。

在新能源产业迅速发展的过程中，国家层面陆续出台了一系列与新能源项目用地、补贴、建设、运营、监管相关的政策规定，通过这些规定来规范和促进市场有序健康的发展。而在近两年高速发展的浪潮下，各地方主管部门更是进一步加强了对新能源项目的监管，如内蒙地区对待建、在建、已并网的有补贴及无补贴新能源项目的合规性开展全面的排查梳理，国资委相关机构对于大型电力央企收购项目的审查也趋严趋紧。

因此，在行业高速发展但监管趋严趋紧的情况下，对于投资者来说，在新能源项目投资中，重视并考虑对项目合规性进行系统的审查对于更好的评估和把控风险都显得尤为重要。

新能源项目合规的要点与痛点

光伏风电新能源项目均具有项目规模大、占地范围广、项目复杂性强的特点，在项目开发建设的全流程中涉及的合规审查要素极多，贯穿于项目开发、项目选址、施工准备、项目建设、项目运营等各个环节中。在这些环节中，项目用地合规及项目开发合规一直是合规审查的要点与痛点。本节以光伏项目为例，结合具体审查内容来分析光伏项目中的项目用地合规与项目开发合规审查中的关注点。对于其他问题的分析及介绍，可参阅我们发布在“聚焦新能源”专栏中的相关文章。

1.项目用地合规审查：需对项目用地涉及的多类禁止或限制建设事项进行审查

通常来讲，光伏电站按照各组成部分功能不同，以及建设时是否改变地表、是否永久压占土地等因素，可以大致分为三类用地区域：光伏方阵用地、变电站及运行管理中心用地、集电线路用地。三用地类功能分区可以使用的地类可以归纳如下：

各功能区在按照以上地类及使用土地的情况下，还需特别注意对用地范围内是否涉及禁止或限制建设情况进行明确的核查。光伏项目的用地方式与传统基础设施项目相比具有一定特殊性，且项目通常位于乡镇、沙漠、湖海等偏远地区，因而可能存在占用基本农田、耕地、草地、林地、海域等不同类型用地的情况，对于该等特殊地类，需明确用地范围内是否涉及，并就是否涉及取得相关主管部门核查后出具的书面意见；若项目选址范围内涉及该等特殊地类的，还应结合相关法律法规规定以及主管部门要求避让该等区域，或办理相应许可使用手续，以确保用地的合规性。

同时，项目用地审查时还需关注是否涉及生态红线、军事设施、文物保护区域、风景名胜区、饮用水水源保护区等特殊保护事项，若涉及的，也需结合相关法律法规规定以及主管部门要求避让，或取得同意在该区域建设光伏项目的书面批复意见。

项目用地的合规审查所涉复杂的地类使得光伏项目用地问题变得更加复杂，而这通常也是给投资人和发电企业需关注的重大合规风险。

2.项目开发合规审查：“倒卖路条”风险仍需予以关注

在我国光伏项目开发早期，国家通过对光伏项目施行政府补贴，光伏发电等新能源项目呈现出良好的发展态势。但是由于部分地区和项目存在政策尚未完全落实、配套措施缺失以及备案（核准）程序不透明等问题，出现了光伏等新建电源项目投资开发的投机行为，如取得项目备案或核准后买卖项目备案或核准权益、未经批准变更项目投资主体以牟利等行为，即“倒卖路条”。这种行为增加了项目建设成本，同时也扰乱了新建电源项目投资开发秩序。

为规范光伏开发中的“倒卖路条”行为，国家能源局、发改委等多部门，自2013年起，出台了多项政策以规范新能源项目的开发秩序。国家能源局先后发布了《光伏电站项目管理暂行办法》（国能新能[2013]329号）、《关于进一步加强光伏电站建设与运行管理工作的通知》（国能新能[2014]445号）、《关于规范光伏电站投资开发秩序的通知》（国能新能[2014]477号），并与国家发改委于2016年5月30日共同发布了《关于完善光伏发电规模管理和实施竞争方式配置项目的指导意见》（发改能源[2016]1163号），该等文件明确规定，光伏电站项目单位不得随意变更项目投资主体，不能将政府备案文件及相关权益有偿转让，未经备案机关同意，不得擅自将项目转让给其他投资主体。如存在擅自变更投资主体、“倒卖路条”的行为，“倒卖路条”的项目单位一定期限内不能作为投资主体开发光伏电站项目，且对于投产前擅自变更投资主体的项目将被从年度建设规模中取消，禁止该项目申请国家可再生能源补贴。

因此，基于以上背景，如光伏项目存在以直接或间接的方式擅自变更投资主体的情况，存在被认定为“倒卖路条”的风险，可能导致的法律后果包括项目从年度规模中取消、无法申请可再生能源补贴、相关投资主体在一定期限内不能参与后续项目的配置或影响开展其他项目的投资审批、受到行政处罚等。

对于“倒卖路条”这一情形，相关人士向国家能源局提出问题，而国家能源局于2021年3月2日在其官方网站答复了“关于光伏项目并网前转让项目公司股权的相关问题”，国家能源局的答复也提示了从业者，平价时代仍需对“倒卖路条”问题及风险予以关注。

国家能源局答复内容如下：2014年10月，我局出台了《国家能源局关于规范光伏电站投资开发秩序的通知》（国能新能〔2014〕477号），文件规定：“出于正当理由进行项目合作开发和转让项目资产，不能将政府备案文件及相关权益有偿转让。已办理备案手续的项目的投资主体在项目投产之前，未经备案机关同意，不得擅自将项目转让给其他投资主体。项目实施中，投资主体发生重大变化以及建设地点、建设内容等发生改变，应向项目备案机关提出申请，重新办理备案手续”。建议您据此并结合相关政策法规进行电站股权转让。

开展合规建设，助力新能源企业行稳致远

如上所述及例举分析，新能源项目合规审查要求较多，且各类型问题风险等级不同、处理方式不同，因此，在目前趋严趋紧的合规审查情况下，开展合规建设，系统梳理新能源领域的风险合规具有重要的作用和意义。

金杜合规团队长期服务于包括新能源行业在内的各央企及地方国企，具有在新能源领域为客户构建合规体系的能力与经验。近期，金杜合规团队为新能源领域的某大型中央企业完成了全面的合规体系建设，我们在本文中将以该项目为例，分析新能源企业开展合规建设应关注的要点：

1.应搭建完整的合规框架体系，为新能源业务的合规管理打好基础

《中央企业合规管理指引（试行）》《中央企业合规管理办法（公开征求意见稿）》等合规管理指引与标准为企业的合规管理体系建设提供了参考。新能源领域的央企和地方国企，首先应该建立起层级分明、运转有序的合规管理组织架构，制定《合规管理办法》《诚信合规手册》等合规管理基本制度，形成合规体系的基本框架。在此基础上，企业应进一步结合新能源业务的特点，针对项目开发、用地选址等重点业务环节，细化合规风险识别、评估、预警、报告等合规管理运行机制、保障机制的工作流程，制定与合规管理工作相关的配套指引与工具表单，使公司的合规管理体系具备落地执行的弹性与可操作性。

2.合规风险识别应与新能源业务的全生命周期相结合

企业的合规风险识别，既要关注通用领域，也要关注专用领域。在本项目中，该新能源企业从通用合规领域和专用合规领域两个维度，全面梳理了各个领域可能面临的各类合规风险，形成了共包括14个一级领域，90个二级分类，775项合规风险点的《合规风险库》。其中在专用领域，新能源企业应结合业务特点，进一步梳理包括光伏项目在内的新能源业务中需要遵守的各项外部监管规定，将项目获取、项目开发、项目选址、施工准备、项目建设、项目运营等业务环节所涉及的各项合规要求进行系统梳理，确保覆盖新能源业务开发与运营的全生命周期。

在合规风险库中，企业还应该全面分析每一项合规风险的风险点概述、风险表现形式、风险实例、违规后果以及对应的法律依据，并按照企业开展新能源业务的流程进行分类与排序，使企业及相关业务人员可以通过风险库直观地了解新能源业务各个环节需要关注的合规风险以及对应的合规要求。

3.应通过合规风险评估，对风险进行分级管理，增加合规管理的弹性

对于识别出来的合规风险，企业应围绕合规风险发生的可能性、风险影响程度以及公司管控程度三个维度进行风险评估与分析，对各项合规风险进行高、中、低的等级划分，从而确定合规管理的重点领域、重点环节，识别出具有典型性、普遍性和可能产生较严重后果的合规风险领域。特别是对于新能源领域，企业应该对项目开发、建设、运营等业务环节中涉及颠覆性风险的红线事项，以及存在合规瑕疵需要重点关注的黄线事项分别进行梳理，并嵌入到企业的新能源业务审批流程中，制定应对预案，确保合规管理能兼顾新能源业务的特点及管控需求，实现合规与业务发展的平衡。

4.应针对重点业务领域制定专项合规指引

此外，针对风险较为突出的新能源业务类型，例如光伏项目或海上风电项目等，企业还可以制定专门的合规指引，进一步明确在项目核准/备案、项目选址、用地/用海手续办理、工程建设、验收等各个环节中，企业内部各部门以及各个不同层级的经营主体（例如平台公司、区域管理公司以及具体的项目公司等），分别应关注哪些合规要点以及需要履行哪些合规职责。通过制定新能源业务的专项合规指引，在高风险业务环节嵌入风险管控措施，能够进一步确保合规管理工作发挥实效，契合企业特点与企业内部各部门和经营主体的管理需要。

随着项目模式的创新与迭代，以及各地监管政策的变化与新法规的出台，新能源业务会持续面临合规挑战。新能源行业的央企和地方国企，既要根据国资委的合规监管要求不断建立健全合规管理体系，也要充分考虑新能源业务的特殊性，有针对性地开展专项建设，系统梳理新能源领域的合规风险，并结合企业的情况对各项风险进行合规评估与分级管理，制定配套的专项指引，才能更好地为企业的新能源业务提供合规支持和保障。

（编辑：韩语）

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